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대통령제하에서의 권력분립

국립한경대학교 법학과 교수
오호택

[목차]

Ⅰ. 서론
1. 문제의 제기
2. 권력분산형 대통령제(?)

Ⅱ. 우리 헌법상 대통령제의 도입과정
1. 변형된 대통령제의 도입과정
2. 제헌헌법하의 권력구조

Ⅲ. 역대 헌법상의 대통령제
1. 제1공화국
(1) 제1차 개헌
(2) 제2차 개헌
2. 제2공화국
3. 제3공화국
(1) 5·16직후의 정부형태
(2) 1962년 헌법
4. 제4공화국
5. 제5공화국

Ⅳ. 현행 헌법상의 대통령제의 실제
1. 현행 헌법상의 의원내각제적 요소
2. 평가

Ⅴ. 결어
1. 권력구조논의의 필요성과 헌법개정
2. 대통령제하에서의 권력분산의 헌법적 방법

Ⅰ. 序論

1. 問題의 提起

근래에 정치에 대한 불신과 무관심이 증대하고 있으며, 이는 공직선거에서의 투표율저하라는 현상으로 나타나고 있다. 제15대 국회의원총선거(1996.4.11)에서 63.9%, 제16대 국회의원총선거(2000.4.13)에서 57.2%를 보이던 투표율은 2002.8.8 실시된 국회의원 보궐선거에서는 급기야 29.6%로 내려갔다. 또 2002.6.13 실시된 지방선거에 대한 중앙선거관리위원회의 조사결과(이하 동아일보 2002.10.11자 A5면.)를 보면 문제는 더욱 심각하다. 이 때의 평균투표율은 48.9%지만 20대는 31.2%, 30대는 39.3%로 젊은층으로 갈수록 정치에 무관심한 것으로 나타났다. 또 투표를 하지 않은 이유에 대해서는, 투표를 해도 별로 바뀌는 게 없어서(19.2%), 정치에 별다른 관심이 없어서(17.1%), 후보자에 대해서 잘 몰라서(11.4%), 마음에 드는 후보가 없어서(11.2%) 등 대부분 정치적 무관심을 나타내고 있다.

이제 우리 국민들의 정치에 대한 무관심의 정도가 매우 심각한 수준에 이르렀다. 이러한 현상은 국민들이 보기에 국민의 대의기관인 국회나 대통령이 국민을 위해서가 아니라 오로지 자신들을 위하여 권력을 행사하고 또 그러기 위해서 권력을 잡으려고 하는 것으로 비치기 때문일 것이다. 특히 이러한 점이 각종 부정부패사건들로 나타난다고 생각하는 것이다. 그런데 정치권의 혼란과 국민의 무관심의 원인을 현행 대통령제의 특징으로 돌리는 경향이 있다. 이른바 “제왕적 대통령제”에서 오는 폐해이므로 대통령의 권력을 분산하는 이른바 “권력분산형 대통령제” 또는 “분권형 대통령제”로 헌법을 개정하자는 주장이 있다. 그 구체적 주장은 뒤에서 검토해 보겠지만 이러한 문제점의 원인을 단순한 대통령제의 폐해로 보는 것은 너무나 순진한 주장이거나 정치적 이해관계 때문임을 숨기고 국민을 기만하는 것이다.

권력구조 중에서 “대통령제가 좋은가 의원내각제가 좋은가?”라는 질문은 매우 불합리한 질문이 될 것이다. 특정 국가의 구체적 현실을 도외시하고 추상적 의미에서의 제도비교는 무의미하기 때문이다. 더구나 권력구조라는 하나만의 요소에 의해 정치와 헌법생활이 좌우되는 것은 아니다. 또 대부분의 국가가 자기 나라에 맞는 여러 가지 제도를 혼합하여 사용하고 있는 현실에서 이러한 이분법적인 질문은 무의미한 것이다. 역설적으로 (대통령의 임기말과 차기 대통령선거를 앞둔 시점이기 때문이겠지만) 우리나라의 정쟁 또는 정치적 혼란이라고 보이는 이러한 현상이야 말로 대통령제의 장점이 나타나고 있는 경우라고 할 수 있다. 대통령이 의회에 의하여 견제를 받고 간접적이나마 국민에 책임을 지는 것이 대통령제의 장점이라면 현재 우리나라의 정치형태가 그런 상황인 것이다. 다시 말해서 대통령과 의회 모두 서로 독주할 수 없는 현실이 대통령제의 강점이라고 할 수 있다면 우리의 현실이 그렇다고 할 수 있다. 우리는 지난 헌법 때까지만 해도 이러한 혼란 대신에 대통령의 독재와 장기집권을 걱정했던 것이다. 그럼에도 불구하고 현실정치에서는 권력구조개편의 논의가 선거, 특히 대통령선거 때마다 논쟁이 되어온 것이 사실이다.

2. 權力分散型 大統領制(?)

이 글에서는 제16대 대통령선거와 관련하여 각 정당과 후보진영에서 제기되는 권력구조에 대한 다양한 논의를 분석하고 대안을 제시해 보고자 한다. 우선 그동안 제기되어 온 다양한 의견들을 살펴보자. 정치권에서는 이를 ‘정치개혁’이라는 용어로 표현한다. 물론 아직 각 후보 진영의 공약이 확정되지 않은 상황이므로 최종 공약과는 차이가 있을 수 있음을 밝혀둔다.

첫째, 한나라당 이회창 후보의 경우 이른바 “제왕적 대통령제”의 종식을 위해서 대통령이 힘이 아닌 합리성과 설득으로 입법부의 협조를 구하는 운영의 묘를 살려야 한다고 주장하고 있으며, 국무총리에게 실질적인 내각통할권을 주는 방법이 제시되고 있다. 대통령의 자의적 권한행사를 제한하기 위하여 감사원장의 임명권을 야당에 주는 방안, 대통령 친인척 비리를 감찰할 독립기구의 신설, 정당민주화를 위한 모든 공직 후보의 상향식 공천제도, 국회의원의 자유표결제도의 보장 등을 논의하고 있다. 또한 정당의 인사·재정·의사결정권을 총재로부터 국회의원과 당원에게 넘긴다고 하며, 이미 대통령후보와 당 총재직을 분리하여 집단지도체제로 전환시켰다고 주장한다.

둘째, 민주당의 경우 여러 의견이 통일되지 않은 채 제시되고 있어서 명확하지는 않으나, 대체로 국무총리에게 국내문제, 특히 경제문제를 전적으로 맡기고 책임지게 하며, 국무총리는 대통령이 국회의 동의로 임명하되 임기를 보장하고 대통령이 임의로 해임하지 못하게 하는 이른바 “권력분산형대통령제”를 주장하고 있다. 노무현 후보도 분명하지는 않지만 지향점은 비슷한 것으로 파악된다. 엘리트 정당을 당원 중심의 민주정당으로 전환시킬 것이며, 덧붙여 그동안 비공식 권력의 핵으로 여겨지던 청와대 비서실에 대한 개혁을 공약으로 제시하고 있다.

셋째, 국민통합21의 정몽준 후보의 경우에도 대통령과 총리의 역할분담론을 제기하고 있는데, 각료임명권을 총리에게 위임하되 통일·외교·국방장관은 직접 임명하는 방안이라고 한다. 이 방안도 결국 민주당이 주장하는 ‘권력분산형대통령제’ 또는 ‘책임총리제’와 별로 다른 점을 발견하기 어렵다. 이밖에 중앙당이 없는 원내총무 중심의 국회와 대통령의 초당적 국정운영을 강조한다. 또한 정당의 대변인을 두지 않으며, 국회의원 자유투표의 완전보장, 지구당의 연락소화 내지는 임시 선거캠프로의 전환 등을 정치개혁의 방안으로 주장한다.

결국 각 정당이나 대통령선거의 후보자들은 거의 일치된 주장을 하고 있다. 즉 대통령의 권한집중의 완화를 주된 내용으로 하고 있는 것이다. 그리고 그 방안으로 국무총리의 권한강화 내지는 신분보장을 통하여 대통령의 권한을 분산하자는 방안에도 어느 정도 공통점을 가지고 있다. 그러나 이러한 방안은 매우 비현실적인 생각이다. 이러한 방안들이 그 적절한 문제제기의 동기에도 불구하고 실제 실현될 가능성은 거의 없다. 우선 절차적으로 개헌을 하기 어렵기 때문이며, 헌법개정을 위해서는 국회에서의 재적 2/3 이상의 찬성과 국민투표에서 투표자 과반수이 찬성을 얻어야 한다(§130②③). 그러나 가장 최근의 헌법개정이 이루어진 1987년 이래 약 15년간 헌법개정의 기초적 환경에 많은 변화가 있었는데, 가장 중요한 변화는 우리나라의 다원화 현상이다. 현재는 반공이데올로기 하나로 국가를 통합하던 단순한 시대가 아닌 것이다. 따라서 헌법개정을 위한 다수의 형성이 예전 같지 않으며, 더구나 이해관계가 얽혀있는 당장의 선거를 위해서 헌법개정이 가능하지 않다. 따라서 개헌을 위해서는 차차기를 위한 합의를 차기 대통령선거에서 쟁점화하는 것만이 가능하다고 생각된다. 개헌을 통하지 않고서 실제 운영을 통하여 실천한다는 것은 대통령의 윤리적 자제력에만 의지할 수밖에 없는, 따라서 실제로는 아무 것도 담보할 수 없는 것이다. 또한 헌법이 규정한 대통령 자신의 권한을 총리에게 나누어 주는 것 자체가 다른 의미에서는 위헌이 되는 것이다. 그리고 이러한 논의들은 기존의 대통령 중심제에 대한 국민의 반감을 반영한 것이기도 하지만 대통령·‘책임’총리·정당 간의 권력분점을 제기함으로써 대통령선거를 앞두고 서로간의 이합집산을 추구하는 매개로써 주장되는 것이다. 따라서 실제 누가 대통령이 되느냐, 그 후에 어떠한 정치적 세력관계가 형성되느냐에 따라 전혀 다른 형태로 전개될 것이다.

Ⅱ. 우리 헌법상 大統領制의 導入過程

대통령제 하에서의 바람직한 권력분립을 논하기 전에 우리나라에 대통령제가 도입된 과정과 배경을 살펴보고, 역대 헌법상 어떤 실체를 갖는지를 일별해 보기로 한다. (미국에서 대통령제가 처음 만들어질 때, 무정부상태와 독재상태를 모두 걱정하였으나, 결국 대통령에게 많은 권한을 부여하게 된 데는 헌법제정회의에 참석한 대표들이 헌법제정 이전에 이미 워싱턴이 선거에 당선될 것을 믿고 있었기 때문이다. C.V.Doren, The Great Rehearsal, 1987, 박남규 옮김, 미국헌법을 만든 사람들의 이야기, 범한, 1997, 82, 90면 등 참조. 결국 헌법제정 이후 긍정적인 헌법관행과 정치문화의 발전으로 지금과 같은 미국식 대통령제가 확립된 것이다.)

1. 變形된 大統領制의 導入過程

제헌헌법을 초안한 유진오의 원안은 대통령을 행정권의 수반으로 하고(§54), 부통령제를 두었으며(§55), 국군통수권(§65), 조약체결권(§66), 공무원임면권(§67) 등을 가지고 있어서 대통령제적 요소도 가지고 있었다. 그러나 대통령과 부통령을 국회 양의원 합동회의에서 선출하며(§56), 국무총리는 국회의 추천으로 대통령이 임명하며(§74), 국무총리와 국무위원으로 구성되는 내각이 대통령의 국무수행에 동의하는 기관이며(§71), 국무총리·국무위원의 국회에 대한 연대책임(§77), 무엇보다도 의회 원안의 代議員, 하원에 해당함 해산권을 가지고(§61), 국회는 내각불신임권(§78)을 가지는 등 의원내각제적 요소를 보다 많이 가지고 있었다. 그러나 전체적으로 평가할 때 국회의 내각불신임권으로 대통령을 해임하지 못하는데도 불구하고(§73, §75) 대통령이 실질적인 많은 권한을 가짐으로서 의원내각제 보다는 이원집정부제에 가깝다고 할 수 있다. 어쨌든 초안자인 유진오는 이를 ‘내각책임제’안으로 생각하였다. 그러나 당시 국회의장이던 이승만의 주장으로 ‘대통령제’로 일거에 바뀌게 되었다.

당시의 초안자인 유진오는 정치적 이유에 의하여 대통령제로 바뀌더라도 “후일 해석에 의하여 헌법운영을 내각책임제 쪽으로 이끌어” 가려고 “헌법제안이유를 설명하는 동안” “그러한 해석을 저지할 어떠한 설명이나 표현도 피하였다”고 한다. 그 후 유진오는 개인적으로 관계자 특히 이승만 당시 국회의장을 설득하여 다음의 세 가지를 변경하는 데 성공하였다고 한다. 첫째, 대통령의 긴급명령과 관련하여 “전시 또는 비상사태에 際하여”라는 초안을 “내우, 외환, 천재, 지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 제하여”라고 하여 대통령의 남용가능성을 줄였다. 둘째, “국무총리와 국무위원은 대통령이 임명한다”라고 되어 있는 것을 자신의 초안대로 “국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 받아야 한다”와 “국무위원은 ……국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다”로 바꾸었다. 최종 통과되는 과정에서 국무위원에 대한 국무총리의 제청권은 다시 삭제되었다. 셋째, 예산안이 기한 내에 확정되지 못했을 때 전년도에 준하여 집행하는 ‘실행예산제도’를 국회의 예산안심의·확정권을 유명무실하게 할 우려가 있으므로 ‘가예산제도’로 바꾸어 놓은 것이다.

그러나 유진오와 이승만, 그리고 당시 제헌작업에 참여하던 대부분의 사람들이 헌법에 대하여 잘 알지 못했던 것으로 생각된다. (유진오가 이승만의 주장에 대해 의원내각제를 계속 주장하니 김준연 등이 와서 설득하는 말을 보자. “지금 당신은 일개 전문위원이 아니라 대한민국이 수립되느냐 안 되느냐 하는 열쇠를 쥔 중요한 정치적 존재다. 지금 이 나라에서 헌법이 무엇인지 대통령제가 무엇인지 내각책임제가 무엇인지 아는 사람이 몇이나 되느냐. 국회의원들도 마찬가지다. 지금 국민이나 국회의원이나 모두 당신만을 믿고 헌법이 잘 되려니 하고 있는 판인데,……” 유진오, 주(17)의 책, 80-81면.) 실제로 그들의 주장대로 바뀐 부분이 있는가 살펴보자.

2. 制憲憲法下의 權力構造

이렇게 의원내각제를 추구하는 측과 대통령제를 원하는 세력간의 타협으로 ‘대통령제’ 헌법이 만들어졌으나, 결국 유진오의 ‘내각책임제 헌법초안’이 ‘대통령제 헌법안’으로 실질적으로 바뀐 부분은 별로 없는 것이다. 원안에도 대통령과 부통령을 국회에서 각각 선출하는 것으로 되어 있었고, 실제 제헌헌법도 그렇게 되어 있었으며(§53), 대통령은 국무회의의 의장이었고(§70), 국무원은 대통령의 권한에 속한 중요국책을 ‘의결’하였으며(§68), 국무총리는 대통령이 임명하되 국회의 승인을 얻어야 했다(§69). 무엇보다도 제헌과정에 중요한 역할을 한 유진오 역시 제헌헌법상의 정부형태에 대해서 “우리나라 헌법의 소위 ‘대통령책임제’ 또는 ‘대통령중심제’는 의원내각제에 가깝다 할 수 있다”고 평가하고 있다.

그렇다면 결국 헌법초안이나 우여곡절 끝에 실제로 규정된 제헌헌법상의 정부형태는 의원내각제나 대통령제의 전형이 아니라 대체로 양자의 절충으로 변형된 형태였던 것이다. 즉 대통령제의 가장 큰 특질인 대통령과 의회라는 두 대의기관을 국민이 별도로 구성하고 상호 견제와 균형을 이룬다는 점에서 제헌헌법은 그렇지 못했으며, 의회에서 행정부수반을 선출하고 의회에 대하여 책임을 지는 것을 의원내각제라 부를 때 제헌헌법은 내각불신임권에 의하여 대통령을 면직시키지 못한다는 점을 제외하고는 어느 정도 이에 부합하는 것이다.

그러면 정부형태가 ‘변형된 대통령제’로 귀착이 된 이유를 고찰해보자.

우선 건국 이전의 임시정부의 정부형태를 살펴보자. 3개의 임시정부가 통합된 1919.9.11의 임시헌법은 대통령제 정부형태를 취하고 있으나, 실제로는 의원내각제의 요소를 많이 내포하고 있는 절충식 정부형태였으며, 또 제3차개헌(1927) 임시약헌은 스위스의 집정부제와 유사한 회의제 정부였으며, 제4차개헌(1940) 임시약헌은 의원내각제가 가미된 주석제였으며, 주석은 대통령보다 완화된 권력을 가진다. 중경으로 이전하여 개헌한 임시헌장은 주석제를 유지하되 행정부를 국무위원회와 행정연석회의로 구분하여 2원화되어 있었으며, 의원내각제의 요소가 강한 주·부주석제 정부형태이다. 그렇다면 건국 이전의 임시정부의 형태도 대체로 의원내각제가 가미된 변형된 대통령제였다. 또 그 이전의 일제시대나 더 거슬러 올라가 조선시대를 고려해 보아도, 권력이 집중된 형태로서 민의의 성숙에 따른 대표개념(즉 의회)의 부재라는 공통된 역사를 접하게 된다.

제헌헌법 당시의 정부형태는 결국, 일제하 임시정부에서 이승만이 주도한 제1차 개헌의 임시헌법(통합된 최초의 임시정부헌법)과 유사하며 대통령이라는 명칭과 국회(임시헌법상의 의정원)에서의 간선 등을 가진 형태로 되었던 것이며, 이는 우리가 가지고 있던 비민주적 전통과 정치문화에서 당연히 상정해 볼 수 있는 권력구조가 이승만이라는 개인의 경험에 투영되어 나타났던 것이라 할 수 있다.

Ⅲ. 歷代 憲法上의 大統領制

1. 第1共和國

(1) 第1次 改憲

1952년 제1차 개헌으로 대통령과 부통령의 선출방식이 국회간선제에서 국민직선제로 바뀌었다(§53). 따라서 기본적으로 대통령제로 분류할 수 있다. 그러나 잘 알려진 대로 당시의 개헌은 이른바 발췌개헌으로서 정부안인 대통령직선제 개헌안과 한민당안인 의원내각제개헌안이 졸속으로 절충되어 통과된 것이었다. 따라서 의원내각제적 요소가 더욱 첨가되었다. 즉 국회를 민의원과 참의원으로 구성하여 양원제를 도입하고(§31), 국무위원의 임명에 국무총리의 제청을 요하며(§69), 국회(민의원)의 국무원불신임권(§70-2), 국무총리와 국무위원의 국회에 대한 연대책임(§70③) 등이 규정되어 이원집정부제라 분류할 수도 있는 정부형태를 갖게 되었다.

(2) 第2次 改憲

1954년 제2차 개헌은 이전 헌법에 비하여 비교적 순수한 대통령제를 지향한 것으로 볼 수 있다. 즉 국무총리제를 폐지였으며(§44), 국회의 국무원에 대한 연대적 불신임제를 폐지하였다(§70). 그러나 국회의 개별 국무위원에 대한 불신임권은 유지하였다(§72-2).

2. 第2共和國

제2공화국은 議員內閣制로 분류할 수 있으나, 이를 2元執政府制라고 할 수도 있다. 그 평가는 대통령이 형식적 권한만 갖는 명목상의 국가원수였는가 아니면 실질적 권한을 가지고 있었는가에 달려있다. 그런데 당시의 대통령에게는 실질적 권한으로 볼 수 있는, 계엄선포에 대한 거부권(§64②), 정당해산제소에 대한 승인권(§13②), 헌법재판소 심판관 9인 중 3인 임명권(§83-4②), 국무총리지명권(§69) 등이 있었다. 또 형식적 권한으로 볼 수도 있지만, 국군통수권(§61①), 공무원임면에 대한 확인권(§62), 국무위원임면에 대한 확인권(§69⑤) 등도 있었다.

국무총리지명권은 행사되기에 따라서는 형식적 권한일 수도 있다. 실제로 당시의 윤보선대통령이 자파인 김도현을 지명했다가 국회의 동의를 얻지 못하자 장면씨를 지명한 사례가 있다. 덧붙여 당시의 정치적 지도자인 윤보선이 대통령직을 선택했다는 점도 대통령이 의원내각제의 형식적 국가원수는 아니었음을 뒷받침한다. 그러나 제2공화국은 하위입법이 완비되는 등으로 그 실질을 파악하기 전에 5·16으로 중단되고 말았기 때문에 정확한 평가는 어렵다.

3. 第3共和國

(1) 5·16직후의 政府形態

1961.5.16. 군사쿠데타에 의하여 권력을 장악한 군부는 군사혁명위원회를 구성하였다. 5.23. 國家再建最高會議로 이름을 바꾸고, 6.6. 國家再建非常措置法을 제정·공포하였다. 이는 기존의 헌법을 대체하는 것이었고, 7차에 걸쳐 개정되면서 憲法의 역할을 하였다. 대법원은 이 법이 헌법과 같은 효력이 있는 기본법이라고 판시하였다. 정부형태는 국가재건최고회의에서 3권을 장악한 일종의 會議制였다. 즉 현역 장교 중에서 선출된(§4①) 20～32인의 최고위원으로 구성되는(§4②) 최고위원회는 최고통치기관으로서의 지위를 가지며(§2), 헌법상 규정된 국회의 권한을 행사한다(§9). 또 내각수반을 임명하며(§14②), 내각수반의 각원임명에 승인을 해주고(§14④), 내각이 행하는 국무원의 권한에 지시와 통제를 하며(§13①), 내각은 국가재건최고회의에 연대책임을 진다(§13②). 또한 국가재건최고회의는 대통령의 대법원장과 대법원판사 임명에 제청권을 행사할 뿐만 아니라(§18②), 대법원장의 일반 법관에 대한 임명과 보직에 승인권을 행사한다(§19①②)

(2) 1962年 憲法

제3공화국은 역대 헌법 중 비교적 순수한 大統領制를 규정하였으며, 국무총리의 임명에 국회의 동의가 필요 없었으며, 헌법재판소가 없다는 점을 빼고는 현행헌법과 가장 비슷하다. 헌법상 고전적 대통령제에 가까운 제도를 채택하였는데 대통령은 국민에 의하여 직선되며(§64①), 국회에 대하여 책임을 지지 아니하고, 국무회의는 심의기관에 불과하였으며(§83①), 부통령제 대신 국회의 동의 없이 대통령이 임명하는 국무총리제를 두었다(§84①). 다만 국무총리와 국무위원에 대한 국회의 개별적 해임건의권을 인정하였다(§59①).

4. 第4共和國

이른바 유신헌법하의 대통령은 순수한 대통령제에서 볼 수 없는 권한들을 많이 가지고 있었다. 이는 프랑스 5공화국헌법상의 대통령의 권한을 모방·변형하여 규정한 것이며, 이를 혼합형 대통령제 또는 권위주의형 대통령제라고 부를 수 있겠다. 프랑스의 경우 대통령은 국무회의(conseil des ministres)를 직접 주재하고(§9), 수상을 임명하고 수상의 제청으로 각료를 임명한다(§8). 또 법률안재의요구권이 있으며(§10②), 국회의 임시회 개폐요구권(§30), 교서권(§18), 국회해산권(§12), 국민투표부의권(§11), 비상조치권(§16) 등을 갖는다. 반면에 의회는 대통령에 대해 별 통제수단을 가지고 있지 못하다. 한편 1972년 헌법에 따르면 대통령은 통일주체국민회의를 통하여 간접선거로 선출되고(§39①), 국회해산권(§59①), 긴급조치권(§53) 등이 인정되고, 정부에게는 법률안제출권(§87)과 국무위원의 국회출석·발언권(§96①)이 인정됨과 동시에 대통령에게 다시 법률안거부권을 인정하였다(§88②). 또한 대법원장과 기타 법관까지도 대통령이 임명하는 등(§103①②) 대통령에게 권력이 집중되었다. 다만 국무총리의 임명에는 국회의 동의가 필요하였다(§63①). 그러나 대통령의 일괄 추천으로 통일주체국민회의에서 선출하는 국회 재적 1/3에 해당하는 국회의원이 있기 때문에 국회가 국무총리 임명동의안을 부결시킬 가능성은 별로 없었다.

5. 第5共和國

1980년 헌법상의 대통령제는 제4공화국과 비슷하나 일부 순수한 대통령제로 복귀하였다고 평가할 수 있다.

대통령은 대통령선거인단에 의해서 간접선거되었다(§39①). 대통령은 국정전반에 걸친 비상조치권이 있었고(§51①), 국회해산권(§57①)이 인정되는 등 실질적으로 1972년 헌법 시절과 별 차이가 없었다. 국무총리는 국회의 동의를 얻어 임명하였으나(§62①), 국회의 구성에 있어서 비례대표(전국구)의석의 배분에 있어서 제1당에 2/3 의석을 우선 배분(국회의원선거법 §130)하는 등 1972년 헌법과 마찬가지로 인위적 다수의석점유현상으로 인하여 대통령에 대한 실질적인 견제를 할 수 없었다.

Ⅳ. 現行 憲法上의 大統領制의 實際

1. 現行 憲法上 議員內閣制的 要素

현행헌법상의 정부형태에 대해서는 제3공화국과 유사한 형태, 한국형대통령제 또는 준미국형대통령제, 대통령제중심의 절충형 내지 변형된 대통령제 등으로 부르고 있다. 그 명칭에 상관 없이 대통령제를 기본으로 하나 의원내각제적 요소가 가미되어 있는 형태로 볼 수 있다. 즉 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하는 국무총리제도(§86), 국무회의(§88), 국무총리와 국무위원의 부서제도(§82), 국무총리의 국무위원에 대한 임명제청 및 해임건의(§87①③), 국회의 국무총리·국무위원에 대한 해임건의(§63①), 국회의 대정부질문권(§62②), 대통령선거시 최고득표자가 2인 이상일 경우 국회에서 결선투표를 하게 한 것(§67②), 정부각료의 의회출석 발언권(§62①), 정부각료와 의원의 겸직 가능(국회법 §29①ⅰ), 정부의 법률안제출권(§52) 등이 규정되어 있다.

그런데 권력구조는 그 속성상 법규만으로 이루어지지 않는다. 그것은 다양한 요소의 정치문화적인 배경하에서 그 구체적인 형태가 결정되는 것이다. 따라서 한 나라의 헌법규정만 가지고 권력의 행사형태를 알아볼 수 있는 것은 아니다. 현행 헌법하의 세 대통령 시대가 각각 다른 양상으로 나타나는 것도 그 때문이다. 우리나라의 경우 대통령제를 기본으로 하고 있으나 수많은 의원내각제적 요소를 가지고 있다. 그러나 이 의원내각제적 요소들은 대통령에게 집중된 권한의 분산이라는 소기의 목적을 달성하는 데는 매우 미흡하다.

2. 評價

이러한 제도들이 권력분산효과를 가져오지 못하는 데에는 다음과 같은 이유에서 기인한다고 생각된다.

첫째, 政黨制度의 발달을 통한 권력의 융합현상이 있다. 가장 중요한 요소라고 할 수 있는데, 집권당을 통하여 대통령은 행정부뿐만 아니라 입법부·사법부도 장악할 수 있다. 더구나 대통령이나 국회를 통제할 헌법재판소와 중앙선거관리위원회도 임명권을 통하여 어느 정도 영향력 하에 둘 가능성이 있다. 물론 이러한 현상은 대통령 소속 정당이 의회의 다수당일 경우에 나타난다. 이를 역으로 말하면 대통령 소속 정당이 의회의 다수당이 아닐 경우만 대통령의 권력행사가 통제될 수 있다는 결론에 이른다. 즉 의원내각제적 요소만으로는 대통령의 권력을 분산할 수 없다. 우리의 역사를 되돌아 보건대 권력구조와 상관없이 권력은 대통령에게 집중되었다는 사실을 상기할 필요가 있다.

둘째, 任命權과 命令權의 혼동현상이 있다. 대통령의 국가기관 구성권은 헌법상 이들 국가기관의 구성상 필요한 행위일 뿐, 그 기관은 반드시 대통령의 명령을 받는 것이 아니다. 즉 임명권이 있으면서 상명하복의 관계에 있는 경우와 임명권은 있지만 신분과 직무가 독립적인 경우와는 구분되어야 하나 실제로는 정도의 차이는 있으나 영향을 받는다고 생각된다. 앞의 예로는 국무총리와 각부장관을 비롯한 행정부 공무원이 있으며(§78, §86①, §87① 등), 뒤의 예로는 대법원장과 대법관(§104①②), 헌법재판소장과 일부 헌법재판관(§111②④), 중앙선거관리위원 중 3인(§114②), 감사원장과 감사위원(§98②③) 등을 들 수 있다. 앞의 경우 상명하복의 관계에 있으므로 대통령의 권한행사를 견제하지 못하는 것은 당연하다고 할 수 있으나(사실은 어느 정도 수직적 권력분립으로 견제가 이루어져야 하지만), 뒤의 예에서는 신분의 보장과 업무의 독립이라는 공통된 특성이 있는데도 불구하고 이를 살리지 못하는 것이다. 그 이유로는 우리나라의 의식구조상 임명권자의 의사를 존중해 주는 것이 임명행위에 대한 의리라고 생각한다는 점과 連任을 의식하여 임명권자의 의사에 따르게 될 수 있다는 점을 들 수 있다. 따라서 임명과 직무수행은 별도라는 의식의 개선이 있어야 하며, 제도적으로 연임제도를 없애는 것이 하나의 방안이 될 것이다.

셋째, 二重的 地位에 대한 분별이 우리나라의 의식구조에 부합하지 않는다는 점이다. 예컨대 행정각부의 장관은 국무위원 중에서 대통령이 임명한다(§94). 따라서 국무위원은 국무회의의 구성원으로서 대통령과 국무총리와 대등한 지위를 가지지만, 장관의 입장에서는 상명하복의 관계를 가진다. 이 경우 양자의 지위를 분리해서 직무를 수행하지 못하고 이를 혼동하는 결과 국무회의가 실질적인 심의기관으로서의 역할을 다할 수 없고, 결과적으로 대통령의 권한행사를 합리적으로 조정하거나 견제할 수 없다. 또 大統領의 지위도 국가원수로서의 지위와 행정부수반으로서의 지위가 이론적으로는 구분 허 영, 주(24)의 책, 904면 이하; 권영성, 주(24)의 책, 901면 이하 되나 실제로는 혼동되기 때문에 행정부수반으로서의 직무수행도 입법·사법부보다 우월한 지위에서 집행되는 경우가 대부분이다.

넷째, 가장 중요한 요소일 수 있는데, 권위주의적인 우리 정치전통이다. 조선시대와 일제시대, 그리고 6·25를 거치면서 민주적인 또는 분산된 권력이 행사된 적이 별로 없는 것이다. 우리도 4·19나 1980년과 1987년 등 시민혁명이라 부를 수 있을 만한 사회적 분위기가 형성된 적이 있으나, 그것이 서양처럼 민주주의 발전으로 연결되었다고 보기에는 미흡한 점이 있다. 따라서 대통령의 권력분산을 의도하는 여러 가지 규정들이 실제로는 우리의 의식구조에 적합하지 않고 실제로 그러한 역할을 하지 못한 것이다. 물론 6-70년대와 비교하면 지금이 훨씬 민주주의와 법치국가에 대한 의식이 높고, 어느 정도 규범화되었다고 할 수 있다.

Ⅴ. 結語

1. 權力構造論議의 必要性과 憲法改正

이제까지 우리 헌법상의 권력구조의 변천과정과 대통령제인 현행헌법상의 의원내각제의 실제 역할을 살펴보았다.

우리의 정부형태는 전형적인 미국식 대통령제와 의원내각제와의 중간형태로서 규정되어 변천되어 온 것이다. 다만 시대에 따라 양극단 사이에서 약간의 이동이 있었을 뿐이다. 또한 헌법규정에 상관 없이 누가 대통령이 되느냐에 따라 실제 양상이 다르게 나타났던 것이다.

[역대 헌법상의 정부형태]
5·16 직후
【의원내각제】2공화국－제헌헌법－1차개헌－2차개헌－현행－3공화국【대통령제】
5공화국－유신헌법

그런데 권력의 속성은 富와 같아서 아예 없는 사람은 체념하지만 있는 사람은 더욱 가지려고 하는 것이다. 따라서 스스로 자신의 권력을 분배하려는 기대는 금물이다. 법적으로 아무 것도 담보되지 않는다는 것은 법적으로는 무의미한 것이다. 바람직한 권력구조를 논의하는 목적은 궁극적으로 국민의 지지를 받는 정책의 수립과 집행을 위하여 효율적인 조직이 무엇인가를 찾는 것이며, 이를 담보하기 위하여 권력의 집중과 분산을 ‘법적으로’ 논의하는 것이다. 그러나 실정헌법상 권력규정의 형태가 현실에 그대로 반영되는 것은 아니다. 같은 권력구조규정을 가지고도 여러 가지 형태로 권력의 행사형태가 나타날 수 있는 것이다.

그것은 물론 헌법의 규범력과도 밀접한 관련이 있다. 현행헌법은 여러 가지 미흡한 점이 없는 것은 아니나 과거 어느 헌법에 비해서도 규범력이 높은 것으로 평가되고 있다. 그 이유는 성립 당시 여야의 합의로 이루어졌다는 점과 1980년대 이후 대통령의 장기집권현상이 없어졌다는 점을 들 수 있겠다. 헌법이 현재 규범력을 확보하고 있다면 그 개정필요성은 적은 것이다. 특히 역대 헌법상의 권력구조가 대통령제와 의원내각제의 중간형태였고 지금도 그렇다면 개헌을 통하여 권력구조를 일부 개편한다 해도 근본적인 정치현실의 변화는 없을 것이라는 추측이 가능하다. 오히려 “권력분립의 실현의 척도는 헌법에 의한 구체적 형성인데, 그 형성에 있어서는 어디에서든 마찬가지로 실재하는 역사적 세력들의 활동에 대한, 일정한 내용을 갖는 질서가 중요하다.” 결국 전체적인 국민의 의지와 헌법생활 전체의 변화에 달려 있는 것이다. 그러므로 현재의 여러 가지 여건을 고려해 볼 때, 현행제도의 부분적 보완 이상의 근본적 변화는 불필요하다고 하겠다.

2. 대통령제하에서의 권력분산의 헌법적 方法

현행 대통령중심제하에서는 사실상 대통령에 권한이 집중되기 마련이다. 이를 완화하는 방법으로 의원내각제의 전면적 도입이나 의원내각제적 요소의 추가적 도입 내지는 이미 존재하는 이들 요소의 활성화로는 부족하다. 大統領의 권력행사를 제한하기 위해서는 野黨의 존재가 가장 중요하다. 고전적 권력분립에서 말하는 권력의 분리란 정당을 중심으로 한 권력통합현상으로 인하여 사실상 여당과 야당의 분립을 의미하게 되었고 사실상의 효과적인 권력의 억제와 균형도 여당과 야당 간에 행해지게 되었기 때문이다. 이 때의 “야당은 헌법적 질서의 테두리 내에서 행사되는 정치적 투쟁을 의미한다. 이같은 헌법적 질서에 속하는 것으로는 다당제원리, 모든 정당에 대한 기회균등, 그리고 소수가 다수로 될 수 있는 기회, 즉 정권교체의 기회의 보장 등이다.” 물론 그 야당의 견제력은 단순한 의석수에서 나오는 것이 아니라 진정 국민을 위한 정책을 개발하고 대안을 제시함으로써 국민의 지지를 받을 때만 가능한 것이다. 2002년 장상·장대환 두명에 대한 국무총리임명동의안의 부결처리는 단순한 야당의 숫적 우세만으로는 설명하기 어려운 것이다.

또한 중요한 점은 정당내 민주화이다. 야당의 견제가 아니더라도 집권당 내부질서가 민주화되어 있다면 대통령에 집중되는 권력을 완화할 수 있는 것이다. 반면에 집권당이 비민주적으로 운영된다면 그 비민주적 집권당을 통해 대부분의 국가권력을 장악하게 되므로 결국 국가 전체가 비민주적으로 운영될 것이기 때문이다. 다만 정당의 속성상 그 민주화 여부는 헌법과 법률의 규정만으로는 한계가 있다. 민주화에 대한 국민의 의식수준의 향상만이 이를 담보할 것이다.

다음으로 대법원과 헌법재판소, 중앙선거관리위원회가 대통령제하의 권력분산의 역할을 일부 담당할 수 있을 것이다. 한편 직업공무원제 내지는 공무원의 정치적 중립의 보장도 중요한 역할을 할 것이다. 이와 관련하여 대통령 임기말의 이른바 ‘공무원의 줄서기’나 ‘눈치보기’를 개인적 차원의 문제로 보는 것은 바람직하지 않다. 그것은 인지상정이기 때문이다. 헌법 차원의 공무원의 정치적 중립 원칙이 실효성을 거둘 수 있도록 하위법규와 헌법실무가 구체화되어야 할 것이다.

기타 현행헌법상 권력구조와 관련하여 개정의 여지가 있는 것을 들어보면 다음과 같다. 즉 대통령선거와 국회의원선거에서 決選投票制의 도입, 副統領制의 도입, 대통령 임기의 4년 1회 연임제, 선거구 인구불평등 문제의 원칙규정 등이다. 그리고 헌법에 규정되어 이미 우리가 시행하여 온 여러 가지 제도들을 대통령의 자의적 권한행사를 견제할 수 있도록 해석하거나 입법적 보완을 요하는 것도 필요하겠다. 이러한 것에는 국회 인사청문회와 국정감사·조사권의 실질화, 각종 선거시기의 재조정, 국회의원의 一部改選制度의 도입, 대통령 사면권의 합리적 제한, 정부에 설치된 각종 위원회의 독립성 강화 등을 들 수 있겠다.

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이 논문은 헌법학연구 7-2호에 실린 것입니다. 우리의 문제를 우리의 시각으로 연구해야 한다는 평소의 지론에 의거해서 쓴 것입니다. 참고가 되길 바랍니다.

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議員의 黨籍變更에 대한 實證的 考察

吳虎澤(국립한경대 부교수)

Ⅰ. 序論

1. 問題의 提起

16대 총선결과 17명의 당선자를 내어 원내 교섭단체를 구성하지 못한자유민주연합(이하 자민련이라 함)과의 공조를 추진하던 새천년민주당(이하 민주당이라 함)에서 2000.12.30 배기선(부천 원미을)·송석찬(대전 유성)·송영진(충남 당진) 등 3인의 의원이 스스로 자민련에 입당함으로써 의원의 당적변경이 과연 정당한 것인가 하는 문제가 제기되었다.좀 더 정확히 말하면 이를 법적으로 제한할 수 있는가, 제한하는 방법으로 당적을 변경한 경우 의원직을 박탈하게 하는 것이 필요한가 내지는 그것이 가능한가의 문제가 제기되고 있는 것이다. 야당인 한나라당은 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈의 입법화를 시도하고 있다.

우리나라에서는 정당제도로 인한 여러 가지 정치적 문제점들이 나타나고 있다. 즉 대통령제하에서 집권당을 통한 권력의 융합, 그리고 이에 따른 통제가능성의 희박, 결과적으로 국민의 의사가 국가의사결정에 제대로 반영되지 못한다는 점 등이 나타나고 있다. 그런데 이러한 문제점은 단순히 일반적인 정당제도의 문제점 때문이라기 보다는 우리나라 정당사에 있어서, 특히 현 시대에 나타나는 부정적 특징이라고 할 수 있다. 우리나라의 경우 각 정당의 정책의 차이가 크지 않고, 인물 중심으로 정당이 구성되어 있어서 총재 내지는 당내 제1인자의 출신지역을 가지고 정당의 특색을 구분할 정도이다. 따라서 이합집산이 수시로 이루어지고, 정당의 수명이 짧을 수밖에 없는 것이다.

이러한 정치권의 행태, 특히 의원들의 이합집산 내지는 당적변경에 대한 국민의 감정은 매우 부정적이다. 예컨대 위에서 언급한 2000년 12월의 "의원 꿔주기"에 이어 조사된 한 여론조사에 따르면 있을 수 없는 일이라는 의견이 109,402명으로 조사대상의 77%, 불가피한 선택이라는 답변이 32,869명으로 23%를 나타내고 있다. 이러한 부정적 여론에 의거하여 이에 대한 통제의 필요성이 끊임 없이 제기되고 있는 것이며, 이미 일부에 대해서는 입법이 이루어져 있다. 즉 비례대표(전국구) 국회의원과 비례대표 시·도의원의 경우 임의로 당적을 이탈하면 의원직을 상실하도록 한 규정이 그 것이다.그런데 여기에서 더 나아가 지역구 의원의 경우까지 의원직을 박탈하자는 논의가 진행되고 있는 것이다.

이러한 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈을 포함한 통제를 입법화하기 위해서는 여러 가지 충분한 논거가 제시되어야 할 것이다. 그런데 크게는 정부형태의 문제, 작게는 구체적인 선거방식과 정부구성, 각 기관들의 구성과 권한범위의 문제 등 민주주의의 구체화 방식에는 여러 가지 가능성이 있다. 이 여러 가지 가능성들이 서로 장단점을 달리 하기 때문에 국가별로, 또 시대별로 여러 가지 시험과 선택이 계속되어 온 것이다. 이러한 문제는 자연과학 분야와는 달라서 어떤 실험을 통하여 좋은 방법을 선택하는 것이 불가능하다는 점이 특색이다.

2. 論議의 방법과 한계

현재 우리 헌법이 민주주의원리를 헌법상 최고원리로 간주하고, 국민주권주의를 채택하고 있다는 데 이론이 있을 수 없다. 그리고 국민이 주권을 행사하는 방법으로 대의제를 원칙으로 하고 예외적으로 직접민주제를 일부 가미하고 있다는 점에도 학자들의 견해가 일치한다. 다만 대의제에 대한 이해와 대의제의 구체화과정에서 당적을 변경한 의원의 의원직 박탈이라는 문제에 있어서는 견해가 조금씩 갈린다. 그러나 이미 입법화된 전국구 국회의원의 경우를 제외하면 학자들간의 견해차는 사소한 것이며, 이론적 근거로 드는 것도 거의 같다고 판단된다.

다만 이제까지 이 문제를 다룬 글들이 대체로 독일의 이론을 소개하고 논리적인 설명만으로 결론을 유도한 것이 아닌가 하는 생각이 든다. 따라서 이 글에서는 이러한 이론이 과연 우리나라의 현실에서 맞는 것인지, 왜 우리의 실제에서도 적용되어야 하는지를 구체적인 사례를 분석함으로써 검증해 보고자 한다. 물론 한정된 이 글에서 모든 경우를 다 분석하여 제시하지는 못한다. 시간적으로 최근, 정확하게는 현행헌법으로 개정된 1987년 이후 구성된 제13·14·15대 국회와 제14·15·16대 국회의원 총선거에 한정해서 분석을 시도할 것이다. 시간과 지면의 제약이 없다면 지방의회의 경우도 분석해 보면 좀 더 좋은 분석결과를 가져올 수 있으리라고 생각한다. 추측에 불과하겠지만 지방의회의 경우는 결론 부분에서 간략히 언급하는 데 그치기로 한다. 그리고 당적변경에 대한 도덕적인 비판은 자제하기로 한다. 또 그간 학자들간에 많이 거론되었고 언론에서도 많이 다루어 왔으므로 구체적인 경과나 정치권에서의 논의는 생략하기로 하며, 법학적인 관점에서만 좁혀서 검토해 보고자 한다.

Ⅱ. 議員과 選擧人의 관계

1. 代議制와 自由委任의 原則

우리 헌법은 별도로 자유위임의 원칙을 선언해 놓고 있지는 않지만 §46②에서 "국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다"고 규정하고 있다. 독일 기본법 §38①2문의 "그들(의원)은 전체국민의 대표자이며 명령과 지시에 구속되지 않으며 자신의 양심에만 따른다"는 규정과 문구의 차이는 있으나 같은 의미로 해석하여야 한다. 즉 의원은 선거구민의 대표가 아니라 "전체국민"의 대표자이며, 의원과 국민의 관계는 위임관계, 그 중에서도 강제위임(기속위임) 관계가 아니라 자유위임(무기속위임) 관계이다.

민주주의는 현실적으로 대의민주주의일 수밖에 없으며,중요한 것은 治者와 被治者의 관계이다. 치자와 피치자는 동일할 수 없는 것이며,민법상의 대리나 평의회민주주의(Rätedemokratie)의 강제위임관계일 수 없는 것이다. 이는 민주주의가 존재하기 위한 현실적인 필요조건이라고 할 수 있다. 왜냐하면 국민주권주의를 긍정하는 상태에서 국가의사를 결정할 국민이 수천만에 이르기 때문에 국민이 직접 국가의사를 결정한다는 가정은 현실에 있어서 허구일 수밖에 없다. 허구인 "일치된 국민의 의사"를 가정한다는 것은 결국 민주주의에 전제된 다양성과 대립(갈등)을 은폐하는 결과가 되는 것이다.

따라서 직접민주제적인 요소로서 우리헌법에 도입되어 있는 국민투표나 외국에서 볼 수 있는 국민소환·국민발안 등의 제도는 대의제를 기본으로 하는 상태에서 다만 대의제의 단점을 보완하는 아주 제한적인 범위내에서만 그 존재의미를 가진다고 할 것이다.

그렇다면 결국 우리 헌법은 대의제하에 있는 것인데, 대의제에서 국민의 의사를 표출하는, 다시 말해서 주권을 행사하는 가장 중요한 방법은 선거이다. 그밖에 정치적 의사의 예비형성 단계에서 정당이나 압력단체 또는 매스컴 등을 통하여 영향을 미치거나 대의기관의 잘못된 결정을 통제할 수는 있을 것이다. 그러나 그 강도에 있어서 가장 강력하고 필수적인 의사표현 수단은 선거가 거의 유일하다고 할 수 있다. 선거는 대의기관을 구성하는 역할과 아울러 대의기관의 국가의사결정에 대한 통제수단으로서의 의미를 갖는다.

2. 自由委任과 政黨國家化 경향

정당은 권력을 획득하기 위한 단체이다. (자유)민주주의를 기본 원리로 채택한 우리 헌법을 긍정하는 한 권력을 획득하는 유일한 방법은 선거에서 승리하는 것이다. 국가의사를 결정할 수 있는 대통령선거나 국회의원선거에서 자기 정당에서 공천한 후보를 당선시켜야 하며, 그러기 위해서는 국민 다수의 지지를 이끌어내야 하는 것이다. 국민 대다수의 지지를 받기 위해서는 국민의 정치적 의사형성에 참여하여야 한다.따라서 정당은 자유롭고 개방된 정치과정의 담당자이자 중개자이어야 한다.반면에 정치적 의사형성의 영역 이외에 참여하는 것은 금지된다. 즉 사법이나 행정에 영향을 미치는 것은 정당의 과제에 속하지 않는다.그리고 사법과 행정의 정치적 중립성의 확보야말로 정권교체를 가능하게 하는 전제조건이다.

우리 헌법은 정당의 자유를 보장하고 있다(헌법 §8①). 정당의 자유에는 국민 개개인에게 보장되는 정당설립의 자유, 즉 결성과 해산, 가입과 탈퇴의 자유는 물론, 정당자체의 활동의 자유가 모두 포함된다. 정당활동의 자유는 대외적 자유와 대내적 자유를 포함한다. 이러한 정당의 자유가 인정되어야 하는 것은 정당의 필연적 과제와 기능인 국가와 국민, 국가와 사회를 연결해 주는 매개체 역할을 할 수 있도록 하기 위해서이다. 즉 이러한 기능을 제대로 하기 위해서는 국가의 규제가 최소한에 그쳐야 하며 원칙적으로 정당의 조직과 활동이 자율적으로 이루어져야 한다. 우리 헌법과 정당관련 법률이 위헌정당해산심판과 정치자금에 관한 규율 내지는 선거관련 규제 이외에는 가급적 개입을 자제하고 있는 것도 이러한 이유에서이다.

그렇다면 어느 정도까지 개입이 허용되고 또 개입이 필요한가가 문제이다. 실제로 어느 정도는 국가가 개입과 규제를 하고 있다. 그런데 정당의 자유와 국가의 개입문제는 정당국가화 경향과 자유위임의 원칙과의 충돌문제로 이어진다. 즉 국가조직은 집권당을 중심으로 융합되는 경향을 보이지만, 국가의 개입은 집권당을 포함한 정당의 자유를 제한함으로써 자유위임의 원칙을 강화하고, 결과적으로 국민의 의사를 국가의사결정과정에 충실히 반영하는 정당 본래의 기능을 다 하도록 하는 것이어야 하기 때문이다. 그 것만이 헌법이 정당에 대한 국가의 개입을 허용하는 이유이다.

다시 말해서 헌법이 의원의 지위를 보장하여 독립적으로 활동할 수 있도록 하는 것은의원 개인을 위한 것이라기 보다는 국회에 주어진 과제를 완성할 수 있도록 하기 위해서이다. 즉 입법기능과 행정부·사법부에 대한 통제기능을 하게 하기 위해서이다. 한편 정당의 자유는 위에서 본 것과 같이 정당에게 기대되는 기능을 하게 하기 위한 것이다. 의원은 이 양자에 다 관련이 있다. 그리고 이 두 가지 측면은 서로 조화될 수 있어야 한다. 어느 한 가지도 불필요한 과제가 아니기 때문이다.따라서 의원은 정당의 지시에 따르지 않고 소속정당의 입장에 반하는 표결과 발언을 할 수 있어야 한다. 반면에 정당은 정당 자체의 목적달성을 위해서 정당의 입장에 반하는 행위를 한 자당 소속 의원에 대하여 정당 내규에 따른 징계, 특히 제명을 하거나 차기 선거에서 공천하지 않을 수 있는 것이다. 이 양자가 적절하게 조화를 이룰 때 국민의 (추정적) 의사가 최대한 국가의사결정에 반영될 수 있는 것이다. 따라서 이러한 입장차이에 대한 궁극적 판결은 국민의 몫이다. 어느 정당으로부터도 공천받지 못한 경우 무소속으로 출마하여 당선될 수 있도록 헌법 §25(공무담임권)에 따라 공직선거및선거부정방지법 §48가 보장하고 있다. 선거결과는 국회의원이 "국가이익을 우선하여 양심에 따라" 직무를 수행했는지를 판단하는 기준이 된다.

3. 黨籍變更에 대한 統制方案

이러한 이론적 결론에도 불구하고 당적변경 의원에 대한 국민적 시각은 매우 부정적이며, 이에 대한 통제방안에 대해서도 논의가 분분하다. 위에서도 언급했듯이 정당과 의원에 대한 국가의 법적인 통제가 전혀 불가능하거나 무제한하게 가능한 것이 아니며, 적정한 어느 수준까지는 가능할 뿐만 아니라 필요하기까지 하다. 다만 정당의 자유와 자유위임의 원칙의 조화를 꾀하기 위하여 어느 정도까지 통제가 필요한가가 문제일 뿐이다. 이하에서는 정당에 대한 통제문제는 별론으로 하고, 의원에 대한 통제만을 검토한다.

당적변경 의원에 대한 통제는 법적인 통제를 의미하는데, 법적인 책임을 묻고 이에 대한 통제를 논하기 위해서는 당적변경 사유에 대한 유형별 검토가 필요하다. 첫째, 개인적 당적변경과 합당 내지는 당명변경 등에 따른 당적변경은 다를 수밖에 없다. 그러나 극단적으로 국회의원이 한 명 있는 당이 타 정당과 통합하는 경우 개인적 당적변경과 다를 바 없다. 그런 극단적인 경우가 아니더라도 소수의 몇몇으로 구성된 정당간의 합당, 거대당과 소수당과의 합당, 거대당간의 합당은 분명히 그 비중이 다르다. 그러나 법적 통제를 위한 구체적 구별기준을 마련할 수 있을지 의문이다. 둘째, 탈당 후 타 정당에 입당하는 경우와 무소속으로 잔류하는 경우는 그 의미가 다르다. 특히 의원내각제에 있어서 몇몇 의원의 탈당과 타 정당에의 입당은 집권당을 변경시킬 수 있다.그런데 여야관계를 변경시키지 않는 경우와 변경시키는 경우에 당적을 변경한 의원에게 모든 책임을 지우기에는 우연한 요소에 의한(아닐 수도 있지만) 책임추궁이 될 수 있는 것이다. 여러 의원이 순차적으로 당적을 변경하여 여야관계가 바뀌었을 때, 마지막에 당적을 변경한 의원만의 책임인가? 더구나 탈당 후 어느 정도 시간이 흐른 후에 타 정당에 입당하는 것은 어떤가? 어느 정도 시간이 흐른 후부터는 그런 책임을 지울 수 없는 것인가? 결국 이러한 우연한 요소와 불분명한 기준을 근거로 당적변경 의원에게 책임을 지우는 것은 법적으로 정당하지 않다.셋째, 헌법재판소에 의한 위헌정당해산심판에 의한 경우는 달리 취급되어야 한다. 그 것은 헌법보호에 따른 결과이므로 의원의 지위를 아무리 보장한다 해도 의원직을 상실시키는 것이 정당화되는 것이며 자유위임의 원칙이 의원의 지위를 보장해 주지는 못한다.넷째, 지역구의원과 전국구의원의 경우는 다른가?

이러한 의문점들은 결국 의원직 박탈에 대한 합리적 기준을 제시하기는 어렵다는 사실을 말해 준다. 합리적인 기준과 이유를 제시하지 못한 채 이루어지는 의원직 박탈 내지 통제는 자의적인 정치현상이라고 할 수 있으며, 적어도 법치국가를 표방하는 나라에서 채택해서는 안 된다. 물론 정당내부의 징계와 여론에 의한 비판은 가능하고 또 필요하다.

Ⅲ. 沿革 및 學說

1. 沿革

자유위임의 원칙과 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈 입법례를살펴보자. 제헌헌법의 경우 면책특권과 불체포특권만 규정되었을 뿐(동 헌법 §49, §50), 현행헌법 §46②과 같은 자유위임의 원칙을 규정하지는 않았다.

1962년 헌법 §36③은 "국회의원 후보가 되려는 자는 소속정당의 추천을 받아야 한다"고 규정하여 국회의원선거에서 무소속 출마를 금지하였으며,또한 동 헌법 §38는 "국회의원은 임기중 당적을 이탈하거나 변경한 때 또는 소속정당이 해산된 때에는 그 자격이 상실된다. 다만, 합당 또는 제명으로 소속이 달라지는 경우에는 예외로 한다"고 규정하여 임의탈당의 경우 의원직을 박탈하도록 하였다. 결과적으로 의원의 정당기속을 강화하여 우리 역대 헌법 중 가장 정당국가화된 체제를 갖고 있었다. 그 후 1972년 헌법에서는 이러한 정당국가적인 규정이 모두 없어졌다. 1962년 헌법하에서 치루어진 3번의 국회의원 총선거(1963·1967·1971년 실시) 이외에는 역대 국회의원 선거에서 무속속 출마를 금지한 적은 없다. 또한 비례대표 국회의원은 1962년 헌법하에서 처음 도입되고, 1972년 헌법하에서 없어졌다가1980년 헌법에서 다시 도입되었다.

또 1980년 헌법은 §82②에 현행 헌법 §46②(국회의원의 국익우선의무)과 동일한 규정을 신설하였다. 물론 제헌헌법 이래 국회의원에 대한 위임이 강제위임이라고 해석된 적은 없다.

2. 議員職 박탈에 대한 論議

소속 정당을 변경하였다고 해서 의원직을 박탈해서는 안된다는 것이 통설이다.해산된 경우에도 같다. 그러나 헌법재판소가 위헌정당으로 결정하여 해산한 경우는 의원직이 상실된다.

다만 비례대표(전국구) 국회의원의 경우에는 학설이 갈린다. 의원직을 박탈해서는 안된다는 입장과 의원직을 박탈해야 한다는 입장으로 나뉜다. 헌법재판소도 "이런 자유위임하의 국회의원의 지위는 그 의원직을 얻은 방법 즉 전국구로 얻었는가, 지역구로 얻었는가에 의하여 차이가 없"다고 판시하고 있다.

결국 지역구 의원을 포함해서 당적변경 의원에 대해서 의원직을 박탈하자는 주장은 소속의원의 탈당으로 자당의 세력이 위축되었던 정당(주로 야당)의 일방적이고, 합리성이 검증되지 않은 주장일 뿐이다. 이렇게 이해관계가 밀접한 국회의원들에게 이 문제의 논의를 맡기거나 입법을 담당케 해서는 안된다고 생각한다. 적어도 모든 논의의 개방, 특히 양식 있는 전문가들의 논의참가가 요구된다.

Ⅳ. 現行憲法下의 黨籍變更의 實態와 結果

위 Ⅱ와 Ⅲ단락에서 살펴본 이론이 구체적으로 우리나라에 어떻게 적용되어야 하는지를 알기위해서는 실제로 당적을 변경한 의원에 대하여 국민이 어떻게 생각하고 대우하는지를 알아야 한다. 그것을 알기 위해서 당적변경 의원의 차기 선거결과를 분석해 보기로 한다.

1. 黨籍變更 議員의 수와 비율

제13대 국회에서 당적을 임의로 변경한 사람은 56명이다. 이는 전체 306명의 18.30%를 차지한다. 이것은 이른바 3당합당으로 인한 민주자유당으로 당적을 변경한 경우를 뺀 수치이다.

제14대 국회에서 당적을 임의로 변경한 사람은 84명이다. 전체 342명의 24.56%를 차지한다.

제15대 국회에서 당적을 임의로 변경한 사람은 85명이다. 전체 334명의 25.45%를 차지한다.

제13·14·15대 국회의 전체 누계를 내면 225명이 당적을 변경하여 전체 982명의 22.52%를 차지한다. 그렇다면 전체 국회의원 중 4∼5명 중 한 명이 임기 중 당적을 변경한다는 것이 된다.우리 국회의 현실에서 이렇게 흔한 현상이 되어버린 국회의원의 당적변경 현상을 그 시기와 유형별로 좀 더 분석해 보기로 한다.

[그림1]

2. 黨籍變更의 時期

당적변경의 시기에 따라 당론과 개인적 신념과의 차이에서 오는 당적변경인지 선거의 당락과 직접 관련된 당적변경인지를 짐작할 수 있을 것이다.

통계는 당적을 여러 번 변경하였거나 탈당 후 일정 기간 후 타 정당에 입당한 경우 그 처음 변동시기를 기준으로 하되, 차기 선거에 가까운 경우 맨 나중의 변동시기를 기준으로 하였다.

[표1] 당적변경의 시기

단위: 명(%)

변경시기

국회
 선거 후

6개월 이내
 선거 후

1년 이내
 기타
 임기만료

1년 이내
 임기만료

6개월 이내
 계(중복산입인원)
 
제13대

국회
 4(7.01)
 4(7.01)
 5(8.77)
 10(17.54)
 34(59.65)
 57(2)
 
제14대

국회
 6(7.14)
 31(36.90)
 6(7.14)
 17(20.24)
 24(28.57)
 84
 
제15대

국회
 14(16.28)
 4(4.65)
 36(41.86)
 2(2.33)
 30(34.88)
 86(1)
 
합계
 24(10.57)
 39(17.18)
 47(20.70)
 29(12.78)
 88(38.77)
 227(3)
 

위 [표1]은 우리에게 당적변경은 임기만료 6개월 이내, 즉 차기 선거에 임박해서 이루어지는 것이 대부분이라는 사실을 보여준다. 선거 직후 내지 1년 이내에 당적을 변경하는 비율도 높다. 다만 기타 시기, 즉 평상시에 당적을 변경한 것도 적지 않게 나타났다. 그러나 이 것은 제15대 국회의 경우 이 시기에 해당하는 1997.4.12부터 1999.4.12사이에 특히 제15대 대통령선거와 관련하여 정당의 통폐합이 많았기 때문이다. 즉 1997.11.24의 신한국당과 통합민주당의 합당으로 한나라당이 생겼고, 1997.11.10 신한국당에서 일부의원이 탈당하여 국민신당을 창당하였다가 대통령선거후인 1998.9.24 자진해산하였다. 이 과정에서 의원의 당적변경이 다수 이루어졌다. 이러한 점을 논외로 한다면 역시 개인적 당적변경은 선거 직전과 선거직후에 가장 많이 이루어진다는 사실을 확인할 수 있다.

3. 당적변경의 유형

(1) 당적변경의 형태

당적변경이 합당·분당으로 인한 것인지 개인적 변경인지가 중요한 테마가 될 수 있겠으나, 우리나라처럼 정당의 이합집산이 빈번한 상태에서 이 구분은 별 의미가 없다고 생각한다. 합당과 분당도 결국은 개인적 탈당과 타 정당에의 입당과 큰 차이는 없다고 생각되기 때문이다. 기껏해야 개인적 행위가 아니라 이해관계가 일치하는 사람끼리의 집단적 행위일 뿐이다. 아래 [그림2]를 보면 이러한 사실이 이해가 된다.

[그림2] 현행 헌법하에서 정당의 이합집산

민주정의당 신민주공화당 통일민주당 평화민주당 민중의 당

81.1.17~90.2.15 87.11.11~90.2.15 87.5.6~90.2.15 87.11.13~91.9.16 88.3.11~88.4.29

등록취소

민주자유당 민주당 신민주연합당 민중당

90.2.15~96.2.7 90.6.18~91.9.16 91.4.15~91.9.16 90.11.19~92.3.30

등록취소

통일국민당 신정치개혁당 민주당

92.2.10~94.7.8 92.3.4~94.7.8 91.9.16~95.12.21

신민당 개혁신당

94.7.8~95.5.31 95.11.29~95.12.21

신한국당 자유민주연합 통합민주당

96.2.7~97.11.24 95.4.3~95.5.31 95.12.21~97.11.24

새정치국민회의 국민신당 등록취소

95.8.11~2000.1 97.11.10~98.9.24

한나라당 새천년민주당 자유민주연합 민주국민당 희망의한국신당

97.11.24~ 2000.1.14~ 95.5.31~ 2000.2.21~ 2000.3.14~

다만 특이한 사례는 제명됨으로써 당적을 변경하게 된 경우이다. 그러나 이 경우에도 자의로 변경한 경우와 달리 취급할 이유는 별로 없다고 생각한다. 제명이 먼저이고 추후 타 정당에 입당한 것이 아니라 이미 타 정당에 입당하기로 예정되어 있는 상태에서 소속 정당의 당론에 위배되는 행위를 하여 스스로 제명당한 측면이 농후하기 때문이다.

(2) 黨籍變更과 與野의 변경

국회의원 총선거 직후 매번 "의원 빼가기"논쟁이 있어왔다. 특히 여야 구도가 엇비슷하거나 여소야대일 때 문제가 되었다. 그렇다면 당적변경으로 여야가 어느 정도 바뀌는지 구체적인 통계를 살펴 보는 것이 의미가 있을 것이다. 아래의 [표2]를 살펴보자.

[표2] 당적변경과 여야의 변경

단위: 명(%)

변경형태

국회
 야당⇒

여당
 무소속⇒

여당
 여당⇒

야당
 무소속⇒

야당
 여당⇒

무소속
 야당⇒

무소속
 야당⇒

야당
 계
 
제13대

국회
 1

(1.56)
 6

(9.38)
 1

(1.56)
 10

(15.63)
 9

(14.06)
 20

(31.25)
 17

(26.56)
 64

(100)
 
제14대

국회
 23

(18.70)
 14

(11.38)
 26

(21.14)
 6

(4.88)
 14

(11.38)
 15

(12.20)
 25

(20.33)
 123

(100)
 
제15대

국회
 14

(14.43)
 14

(14.43)
 41

(42.27)
 2

(2.05)
 7

(7.22)
 8

(8.25)
 11

(11.34)
 97

(100)
 
합계
 38

(13.38)
 34

(11.97)
 68

(23.94)
 18

(6.34)
 30

(10.56)
 43

(15.14)
 53

(18.66)
 284

(100)
 

[표2]에 나타난 가장 큰 특징은 당적변경의 결과 여당의 의석이 크게 증가한 것은 아니라는 점이다. 야당과 무소속에서 여당으로 당적을 변경한 경우와 여당에서 야당으로 변경한 경우가 비슷한 수치를 나타내고 있다. 다만 여당에서 야당으로 변경한 사람이 제13대 국회에서 1명이던 것이 제14대 국회 26명, 제15대 국회 41명으로 늘어난 것은 개인적 차원의 당적변경이라기 보다는 제14대 대통령선거(1992.12.18)와 제15대 대통령선거(1997.12.18)와 관련하여 정당의 이합집산이 있었기 때문이다.둘째로 주목할 점은, 마찬가지로 정당의 이합집산의 결과 야당에서 다른 야당으로 옮긴 경우도 전체의 18.66%로 상당한 비중을 차지한다는 점이다. 셋째, 여당에서 무소속으로 옮긴 경우와 야당에서 무소속으로 옮긴 경우도 각각 전체의 10.56%와 15.14%를 차지하여 상당한 비중을 차지하는데 그 탈당시기와 관련하여 보면 대부분 차기 총선 직전에 탈당한 것을 알 수 있다. 즉 당내 공천을 받지 못하자 탈당한 의원이 상당수 임을 추측케 한다. 물론 이것은 앞서 언급한 야당에서 야당으로 당적을 옮긴 경우에도 상당수 근거가 될 것이다.

이렇게 볼 때 의원들의 개인적 당적변경으로 여야가 크게 바뀌는 것은 아니며, 특히 여당에서 여러 가지 압력을 넣어 야당의원들을 빼가는 것은 주요한 현상으로 볼 수는 없다. 물론 여야의석수의 차이가 미세한 경우 다만 몇 명이더라도 문제가 전혀 안되는 것은 아니다. 그러나 대통령제를 채택한 현행 헌법하에서 그런 것이 크게 문제된다고 보기는 어렵다. 오히려 문제가 되는 것은 정당들의 이합집산에 따른 여야의 구도변화 내지는 정당구도의 예측불가능성일 것이다.

(3) 黨籍離脫 후 타정당 입당시기

당적이탈후 곧바로 타 정당에 입당했는지 여부는 그 탈당이 개인적 소신이 당론에 맞지 않아서 단순하게 탈당한 것인지, 아니면 공천 등 어떤 정치적 이해득실에 따라서 내지는 타정당에 입당하는 것이 약속된 상태에서의 탈당인지를 말해준다. 아래 [표3]을 살펴보자.

[표3] 탈당후 타정당 입당시기

단위: 명(%)

변경시기

국회
 탈당후

3개월 미만
 3∼6개월
 6개월∼1년
 1년 이상
 타정당

입당 안함
 계
 
제13대

국회
 8

(17.02)
 6

(12.76)
 3

(6.38)
 2

(4.26)
 28

(59.57)
 47

(100)
 
제14대

국회
 33

(48.53)
 9

(13.24)
 3

(4.41)
 8

(11.76)
 15

(22.06)
 68

(100)
 
제15대

국회
 58

(74.36)
 1

(1.28)
 5

(6.41)
 1

(1.28)
 13

(16.67)
 78

(100)
 
합계
 99

(51.30)
 16

(8.29)
 11

(5.70)
 11

(5.70)
 56

(29.02)
 193

(100)
 

[표3]을 보면 기존 정당에 소속되어 있다가 탈당한 경우 51.30%가 3개월 미만에 타 정당에 입당한다는 것을 알 수 있다. 그리고 임기 말까지 타 정당에 입당하지 않은 경우는 29.02%에 불과하며, 그나마 구체적으로는 임기 말 즉 차기 총선 직전 탈당한 경우가 대부분이어서 당론에 따를 수 없다는 소신에 따라 탈당했다고는 할 수 없다. 또한 탈당 후 3개월 미만에 타정당에 입당한 비율이 제13대 국회 때에 비해서 제14, 제15대 국회로 가면서 더욱 비중이 커지는 반면, 타정당에 입당하지 않고 임기를 끝내는 비율은 점점 줄어들고 있어서 이해관계에 따른 의원의 당적변경이 점점 노골화하는 것으로 분석된다.

(4) 黨籍變更의 습관화 여부

나아가 당적변경이 개인적으로 반복되는 현상인가, 아니면 당적변경 당시의 불가피한 선택이었는지를 알기 위하여 한 번 당적을 변경한 사람이 다음 국회에서 또 당적을 변경하는지를 알아보기로 한다. 아래 [표4]를 살펴보자.

[표4] 당적변경의 습관화 여부

단위: 명(%)

변경여부

국회
 차기국회에서

당적변경
 차기국회에서

당적 불변경
 계
 
제13대

국회
 3(27.27)
 8(72.73)
 11(100)
 
제14대

국회
 7(25.93)
 20(74.07)
 27(100)
 
합계
 10(26.32)
 28(73.68)
 38(100)
 

[표4]를 보면, 당적을 1회 이상 변경한 의원의 73.68%가 차기국회에서는 당적을 변경하지 않고 하나의 당적을 유지한 것으로 나타났다. 따라서 당적변경은 개인적으로 습관화된 것은 아니라는 사실을 알 수 있다. 물론 일부 그런 사람이 있지만 무시할 만한 비중일 뿐이다.

그리고 다음 항에서 살펴보겠지만 당적을 변경한 의원의 상당수가 차기국회에서 당선되지 않음으로써 분석대상의원의 수가 상당히 적다는 것을 알 수 있다.

4. 黨籍變更 후 차기 총선결과

위에서 우리는 국회의원의 당적변경의 여러 가지 형태를 분석하여 보았다. 그렇다면 이제 가장 중요한 분석으로 넘어가자. 즉 당적을 변경한 의원이 차기국회에서 다시 국회의원이 되는 비율과 형태를 살펴보아야 할 것이다. 그럼으로써 국회의원이 임의로 당적을 변경한 경우 국민에 의하여 자연히 통제가 이루어지는지, 아니면 입법을 통해서라도 이에 대한 통제를 마련해야 할 것인지의 결론에 이르게 될 것이기 때문이다.

(1) 次期 總選에의 출마여부

당적변경과 차기 총선결과와의 관련성을 분석해 보기 위하여 차기 총선에 출마하였는지를 먼저 살펴보기로 한다. 당적변경이 어떤 의미에서든 정치적 의미가 있으려면 차기 총선에 출마하는 것이 정상일 것이다. 그밖의 사유, 예컨대 개인적 문제인 건강이나 가정문제 등이 원인이라면 차기 총선에 나서지 못할 가능성이 있는 것이다. 다만 차기 총선에의 출마여부는 이러한 점을 정확하게 나타내 주지는 못한다. 외부적 요인 때문에 출마하지 못한 경우도 포함하여 통계를 낼 수밖에 없기 때문이다.

통계는 차기 총선에서 지역구에 출마하는 것을 기준으로 하였다. 전국구에 출마한 것은 불출마로 보았다. 이는 비례대표(전국구)의원의 경우 연임되는 것이 흔치 않은 현상이며 정치적인 비중을 생각하면 현직 의원의 경우 전국구의원이건 지역구의원이건 가능하면 차기 총선에서 지역구에 출마하기를 원한다는 일반적 현상을 기초로 하였다.

[표5] 차기 총선에의 출마여부

단위: 명(%)

출마여부

국회
 차기총선 출마
 차기총선 불출마
 당적변경인원
 
제13대

국회
 35

(62.50)
 21

(37.5)
 56

(100)
 
제14대

국회
 57

(67.86)
 27

(32.14)
 84

(100)
 
제15대

국회
 59

(69.41)
 26

(30.59)
 85

(100)
 
합계
 151

(67.11)
 74

(32.89)
 225

(100)
 

[표5]를 보면 당적을 1회 이상 변경한 의원 중에 2/3 이상이 차기 총선에 지역구에 나선다는 것을 알 수 있다. 총선에 출마하지 않은 사람들 중 대부분은 당선가능성이 없어서 스스로 포기했거나 소속 정당으로부터 공천을 받지 못한 경우로 추정된다. 그 중 일부는 전국구의원 후보로 나서지만 다음에서 보는 것처럼 실제 당선되는 사례는 매우 적다.

(2) 차기 총선에서의 당락과 득표율

물론 차기 총선에서의 당락여부에 있어서 당적변경만이 결정적인 요인은 아닐 수도 있다. 그러나 전체적으로 유권자에게 각인된 인상이 당락에 영향을 미쳤으리라고 추정하는 것이 큰 무리는 아닐 것이다. 아래 [표6]을 살펴보자.

[표6] 차기 총선에서의 당락여부

단위: 명(%)

출마여부

국회
 차기총선 출마후

당선
 차기총선 출마후

낙선
 출마인원
 
제13대

국회
 10

(28.57)
 25

(71.43)
 35

(100)
 
제14대

국회
 24

(42.11)
 33

(57.89)
 57

(100)
 
제15대

국회
 22

(37.29)
 37

(62.71)
 59

(100)
 
합계
 56

(37.09)
 95

(62.91)
 151

(100)
 

[표5]에서 당적 변경의원 중 2/3 이상의 의원이 차기 총선에서 지역구 후보로 나선다는 것을 보았는데, [표6]을 보면 출마한 사람 중 1/3을 약간 상회하는 정도만이 당선에 성공하는 것을 알 수 있다. 이러한 비율은 변화추이가 별로 없는 것으로 보인다.

그러면 당선된 사람들이 압도적인 지지를 받고 당선되었는지, 아니면 보통 당선된 사람과 차이가 없는지 알아보자. 아래 [표7]을 살펴보자.

[표7] 당적변경의원 중 차기총선당선자의 득표율

단위: %

득표율

국회
 당적변경의원의

평균득표율
 당선자

평균득표율
 비고
 
제13대

국회
 49.34
 52.90
 제14대

총선
 
제14대

국회
 45.66
 47.25
 제15대

총선
 
제15대

국회
 51.84
 51.75
 제16대

총선
 
평균
 48.95
 50.63
 
 

[표7]을 보면 결국 차기 총선거에서 재선에 성공한 의원의 경우 당선자 평균득표율보다 약 2% 정도 낮게 나타났으나 큰 차이는 없다. 따라서 당적변경 여부가 심각한 감표요인이라고 할 수는 없다.

(3) 小結

결국 당적을 변경한 의원의 경우 차기 총선거에 출마하는 비율은 2/3가 넘지만 최종적으로 당선되어 의원직의 연임에 성공하는 비율은 아래 [표8]에서 보는 것처럼 28.44%에 불과한 것을 알 수 있다.

[표8] 당적변경의원의 차기 재선률

단위: 명(%)

출마여부

국회
 차기총선

당선비율
 전국구의원 당선

(좌측란에 포함)
 당적변경인원
 
제13대

국회
 12

(21.43)
 2
 56

(100)
 
제14대

국회
 27

(32.14)
 3
 84

(100)
 
제15대

국회
 25

(29.41)
 3
 85

(100)
 
합계
 64

(28.44)
 
 225

(100)
 

그렇다면 당적을 변경하는 사람은 다수지만 결국 그것에 대하여 국민이 긍정적으로 생각하지 않고 다음 총선에서 낙선시키는 비율이 상당히 높다는 것을 알 수 있다.

Ⅴ. 結論

1. 黨籍變更의 우리나라에서의 의미

당적을 변경한 의원에 대하여 국민의 감정은 매우 나쁘며, 이른바 "철새정치인"을 정치판에서 몰아내자는 이야기가 늘 언론에 나온다. 그러나 정말 그러한가? 일견 국민들이 그런 검증능력을 차기 선거에서 발휘하지 못하는 것으로 생각해 왔다. 그러나 위의 분석결과는 어느 정도 국민들의 검증능력을 신뢰해도 좋을 수준까지 도달하였다고 할 수밖에 없다. 당적변경의원의 재선성공률이 30%를 넘지 못한다는 사실이 이를 말해준다. 그 원인을 분석해 볼 때 반드시 국민이 당적을 변경한 사람을 차기 선거에서 낙선시켰다고 하기 어려운 점도 없지는 않지만 공천을 못 받았건 선거에서 낙선했건 국민의 부정적 인식의 효과라고 할 수 있다. 그리고 다른 차원에서 본다면 이미 차기 총선에서 당선될 가능성이 적은 사람이 당적을 변경하였다고 할 수 있다. 반면에 당적을 변경하고도 재선에 성공한 사람들은 그만큼 국민의 지지를 받고 있는 사람이라고 추정할 수 있다. 그렇다면 이 두 가지 어느 경우도 인위적으로 의원직을 박탈하는 등의 제재를 가해서는 안된다는 결론이 나온다.

당적을 변경하고도 재선에 성공하는 사례는 국민이 (정확히는 선거구의 유권자가) 당적을 변경하는 것이 국민의 대표로서의 활동에 아무런 부정적 요소가 아니라고 생각하는 경우가 될 것이다. 즉 이 경우 국민들은 당적을 변경하는 것을 별로 바람직하지 않다고는 생각하지만 실제 선거에서 고려되는 다른 요소들보다는 더 적은 비중으로 생각하는 것이다. 예컨대 우리 선거에서의 부정적 요소 중의 하나인 지역감정과 연결시켜 보면, 자기와 같은 고향출신의 후보가 당적을 변경한 상태에서 출마하고 다른 후보는 당적은 변경한 적은 없으나 자기와 다른 지역출신이라고 할 때, (다른 요소를 무시한다면) 결국 당적변경은 사소한 문제로 치부하고 마는 것이다. 근래의 선거도 여전히 "정책선거 대신 인물검증선거" 양상을 띠고 있는 것이 현실이다.

한편 당적변경에 대한 부정적 인식이 크지 않은 것은 정당의 지속성이 별로 없다는 점과 정당의 특색이 별로 없다는 점이 크게 작용한 것으로 보인다. 즉 우리의 경우 작금의 정당 중에서 정도차이는 약간 있겠지만 보수일변도의 정당들만 있어온 게 사실이다. 따라서 정당들의 특색이나 정책의 차이가 별로 크지 않은 상황하에서 의원의 당적변경은 지지를 받는 특정지역적 기반이나 여야의 소속 변경 정도의 의미밖에 없는 것이 사실이다. 즉 현실적으로는 국민의 피부에 와 닿는 정책의 변화와는 별 상관이 없게 느껴지는 것이다. 따라서 그 의원 개인에 대한 부정적 인식도 상대적으로 적을 수 밖에 없는 것이다.

정당정치가 발달하면 개인적 자질과 인격적 요소는 점점 중요하지 않게 되어 가는 것이다. 따라서 오늘날 의원은 개인의 정치적 공적이나 능력에 의해 의원에 선출되는 것이 아니라 어떤 선거제도를 막론하고 소속정당에 의거하여 선출되는 것이다.그러나 앞에서도 보았듯이대의제를 통한 국민의 의사의 실현이라는 국회(의원)의 과제는 정당기속에 우선하는 것이다. 더구나 정당정치가 제대로 되어 있지 않으며, 정당정치의 이념적 활성화는 아직 멀고, 다만 붕당으로서의 성격만이 나타나고 있는 현실에서 당적을 변경한다고 해서 의원직을 박탈하는 등의 통제는 정당의 정책과 이념에 표현되어 있는 국민적 의사를 왜곡하는 결과가 될 것이다.

한편 당적변경과 관련해서 대통령·지방자치단체장 그리고 지방의원의 경우는 국회의원과 동일하게 취급되어야 하는가? 대통령의 경우 정치권이나 국민들이 오히려 당적을 이탈해야 한다는 주장을 하기도 한다. 이것은 국회의원 선거나 차기 대통령선거에서 막강한 현직 대통령의 권한을 이용한 선거운동을 자제하라는 의미일 것이다. 그러나 대의제에서 대통령과 국회의원이 달리 취급될 이유는 없다. 다만 권한남용이 용납되거나 효과가 있는 현실이 문제인 것이다. 이 문제도 근본적으로는 법적으로 규제할 수 없는 것이다. 지방자치 차원에서도 같다. 다만 지방자치단체장이나 지방의원의 경우 (특히 기초자치단체의 경우) 정당의 영향력이 국회의원의 경우보다 약하므로 당적이탈에 대한 통제의 가능성은 더 적다고 생각된다.

2. 맺는 말

결론적으로 말하면 의원은 전국민의 대표이고 그 위임의 성격은 자유위임이며, 의원은 국민의 추정적 의사에 따라 양심에만 구속된다. 따라서 의원의 당적이탈이 이러한 위임의 성격과 그 행동의 범위 안에 드는 한, 이에 대한 통제는 위임자인 국민의 선거를 통한 통제만이 유일하게 합법적이고 정당한 통제가 된다.

그렇다면 우리 나라에서 그러한 통제가 이루어지고 있는가? 위에서 본 대로 대체로 긍정할 수 있다. 따라서 당적변경 의원에 대하여 의원직박탈 등의 법제화는 결국 일부 정치권의 이기적인 입장만을 대변하는 것이 될 것이다. 단순히 자유위임의 원칙상 안 되는 것이 아니라, 우리 국민이 그것을 원하거나 그것이 국민을 위한 것이라는 현실적 근거가 없기 때문이다. 국민에 의해서 당적변경 의원의 대부분이 선거에서 통제되는 것이 현실이다. 당적변경에도 불구하고 국민이 국회의원으로 원하는 사람이라면 이를 법적으로 막는 것은 민주주의 원칙과 충돌된다. 따라서 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈은 어떠한 경우든 바람직하지 않다.

마지막으로 한 가지 더 지적해 두고 싶은 점은, 선진 외국의 이론이 우리 현실에 적용될 때 우리 실정에 맞는 이유와 조건에 의해서만 정당화된다는 점이다. 그 이론이 타당성을 갖기 위해서는 우리의 현실을 설명하고 규율할 수 있어야 할 것이다. 그 과정에서 그 이론의 부분적인 수정은 불가피한 것이라고 생각한다.

[참고문헌]

국회사무처, 의정자료집, 2000
중앙선관위, 제14대/ 제15대/ 제16대 국회의원선거총람

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김문현, 정당국가화현상과 대의제 민주주의, 공법연구 24집4호, 1996
_______, 당적변경과 국회의원신분상실문제, 고시계, 1995.2
_______, 위헌성 여부가 문제되는 몇 가지 법률조항에 관한 고찰, 헌법해석에 관한 고찰, 헌법재판연구 제5권, 197-301(274)면 이하
남복현, 현행헌법상 권력구조의 개편필요성에 관한 검토, 공법연구, 26-3호 277면 이하
안민식, 당적변경과 의원직-탈당의 경우 의원직 박탈은 헌법상 가능한가?-, 정당과헌법질서(계희열교수 화갑논문집), 1995, 361-384면.
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정종섭, 대의제에 대한 비판적 연구, 연대박사논문, 1989
허 영, 정치개혁입법의 평가, 고시연구, 1994.5
K.Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 19판(계희열옮김, 서독헌법원론, 삼영사, 1987)
J.Isensee, Das freie Mandat des Abgeordneten-Verfassungsrechtlicher Status im politischen Machtkampf-, 강태수 옮김, 국회의원의 자유위임, 공법연구 25-1호, 1997, 59면 이하
G.Leibholz, Der Strukturwandel der modernen demokratie, in: Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3판, 1967
K.Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland, BdⅠ. 2판, 1984

집필자: 오호택
주소: 경기 안성시 석정동 67 국립한경대학교 법학과
전화번호: 031-670-5301
E-Mail: oht@hnu.hankyong.ac.kr
영문제목: An Actual Survey on Congressman's Change of His Party
영문이름: O Hotaek
논문표제어: 당적변경, 정당국가, 자유위임, 전국구의원
외국어초록: 생략
참고문헌: 앞면  

이 글은 2000년 2월 안암법학 제10호에 실린 글입니다. 당시의 상황하에서 읽어보면 괜찮은 글일 겁니다(자화자찬!). 당시에 선거법개정과 관련된 수많은 글들이 쏟아졌는데 이 글은 선거법의 내용자체를 비판한 것이 아니라 이와 관련된 논의의 문제점, 즉 논의의 주체와 시기 방법 등을 비판한 글입니다.
어쨌든 학생들이 "논문이란 이런 형식의 글이구나" 하고 도움이 되었으면 합니다. 앞으로 더욱 좋은 논문을 쓰도록 노력할 것입니다.

현행선거법 개정논의의 문제점

오호택

[목차]

Ⅰ. 서론
1. 문제의 제기
2. 선거법 개정사
Ⅱ. 선거법개정논의의 주체와 시기
1. 선거법개정논의의 필요성과 그 주체
2. 선거법개정의 시기
(1) 선거법개정논의의 시기
(2) 선거구획정시기와 관련된 문제
3. 소결
Ⅲ. 민주주의원리와 관련된 몇가지 문제
1. 선거와 민주주의
2. 선거와 투표율의 문제
3. 선거구 인구불평등문제
Ⅳ. 선거제도와 관련된 몇가지 문제
1. 현행 소선거구의 문제점
2. 후보자 공천문제
3. 선거운동규제의 문제
4. 선거자금
Ⅴ. 결론

※ 국립한경대학교 법학과 교수
※ 본 연구는 한경대학교 1998년도 학술연구조성비의 지원에 의한 것임

Ⅰ. 問題의 提起

헌법(학)에서 國家組織이 가지는 의미는 基本權 분야에 못지 않다. 국가의 조직이 민주적으로 구성되어 운영된다면 기본권분야가 미흡하게 규정되어 있어도 별 문제가 제기되지 않을 것이며, 반대로 국가조직이 비민주적으로 구성·운영된다면 아무리 훌륭한 기본권 조항을 가지고 있어도 현실에서 실현되지 않을 것이다. 우리의 헌법은 과거의 종이조각에서 이제 살아 기능하는 법이 되어가고 있는 과정이라고 할 것인데, 이는 헌법재판소의 활동에 힘 입은 바 크며, 한편 그동안 국민들의 "헌법에의 의지(Wille zur Verfassung)"가 개선되었다는 점을 들 수 있겠다.
그러나 우리의 헌법현실은 낙관적으로 바라볼 수는 있으되 만족하기에는 이른 수준이라 하겠다. 왜냐하면 아직은 국가의사의 결정에 국민의 의사가 반영되어 나타나는 것이 미흡하다는 인상을 주고 있기 때문이다. 그렇다면 국민의 의사결정과 이의 반영구조를 검토해 보면서 그 과정에서 나타나는 문제점을 검토해 보야야 그 개선을 모색해 볼 수 있을 것이다. 그것은 선거를 기점으로 해서 국회와 정부의 조직, 나아가 지방자치단체의 구성을 중심으로 한 논의가 될 것이다.
민주주의, 좀 더 구체적으로 말하자면 국민주권주의하에서 선거의 의미는 지대하다. 국민이 자신의 의사를 표출하는, 거의 유일한 방법이기 때문이다. 이를 바꾸어 말하면 선거야말로 국민의 의사가 제대로 표현되도록 이루어져야 한다는 말이 된다.
그런데 우리나라의 경우 이 선거제도가 늘 문제시되어 왔다. 특히 그 선거로 신분을 갖게 되는 대통령이나 국회의원들, 즉 정치권에서 끊임없이 문제제기가 되어 왔던 것이다. 이것은 선거법 자체에 문제점이 있는 것이 아니라, 선거법 개정논의 자체에 문제점이 있는 것이 아닌가 하는 의문을 갖게 한다. 즉 이제까지 진행되어 온 선거법 개정논의의 주체, 논의의 시기, 또는 개정논의의 범위 등에 있어서 근본적으로 재검토를 요한다고 생각된다.
따라서 아래에서는 이러한 문제를 중심으로 헌법정책론적인 관점에서 현재 진행되고 있는 선거법 개정논의의 문제점을 살펴보고, 덧붙여 선거법개정에 있어서 고려할 몇가지 방향을 제시해 보고자 한다. 이 글이 출판되기 전에 선거법이 개정될 가능성이 있다. 그러나 여기서 제기하고자 하는 선거법 개정의 주체와 시기의 문제는 여전히 미해결된 채로 진행될 것이며, 구체적인 개정내용도 국민과는 무관하게 진행될 것으로 예상된다. 그러한 점을 반증하기 위하여 후반부에 선거법 개정의 방향을 몇가지 지적하고자 하는 것이다.

2. 選擧法改定史

현행 공직선거및선거부정방지법이 1994.3.16. 법률 제4739호로 제정된 이래 1998.4.30. 법률 제5537호로 개정될 때까지만 이미 11차의 개정이 있었다. 이 통합선거법이 제정되기 전까지는 국회의원선거법·대통령선거법·지방의의원선거법·지방자치단체장선거법 등 4대 선거법이 있었다. 이 중 기본법이라 할 수 있는 국회의원선거법만 살펴보자. 국회의원선거법은 1947.3.18. 군정법령 제175호로 제정된 이래 1950.4.12. 법률 제121호로 폐지·제정되었고, 다시 민의윈의원선거법(1958.1.25. 법률 제470호)으로 폐지되었다가 1960.6.23. 법률 제551호로 다시 제정되었으며, 5·16후 또 다시 1963.1.16. 법률 제1256호로 폐지·제정되었다. 그후 4회의 부분개정을 거쳐 또 다시 1972.12.30. 법률 제2404호로 폐지·제정되었다. 또 2회의 부분개정을 거쳐 1981.1.29. 법률 제3359호로 폐지·제정되었다. 1988.3.17. 법률 제4003호로 전문개정되었다. 결국 1994.3.16. 법률 제4739호 공직선거및선거부정방지법의 제정으로 폐지될 때까지 20회의 부분개정 내지 전문개정 또는 폐지와 신규제정의 반복이 있었다.
그 과정에서 단원제·소선거구제로 시작하여, 1958년 양원제로 변경되었다가, 4·19후에 민의원의원선거법과 참의원의원선거법을 통합하였고, 5·16후에 전국구의원제도(비례대표제)가 도입되었다. 1972년 헌법하에서 한 선거구에서 2인을 선출하는 중선거구로 바뀌었으며, 전국구의원제도는 통일주체국민회의에서 선거하는 것으로 바뀌었다. 1981년 헌법하에서는 한 선거구 2인선출제도는 유지하되 통일주체국민회의가 없어졌으므로 전국구의원제도가 다시 도입되었다. 그 후 현행헌법하에서 다시 소선거구제도 환원되었다.
여기에서 역대 선거제도의 변화를 자세히 살펴보지는 못하지만, 22년 동안 이렇게 수많은 변화를 거쳤다는 사실이 말해주는 의미를 확인하고 넘어가야 할 것이다. 즉 이렇게 약 2년에 1회꼴로 개정되었으면서도 끊임 없이 개정논의가 있다는 사실은 그 대부분의 개정논의의 정당성이 약하다는 사실을 말해준다.

Ⅱ. 選擧法改定論議의 主體와 時期

1. 選擧法改定論議의 필요성과 그 주체

우리나라의 현실에서 선거제도의 개편이 필요하다는 점에 다수의 국민이 공감하는 것으로 보인다. 그러나 그것은 현재의 정치에 대한 전체적인 불만일 뿐 구체적인 선거구, 국회의원 수의 변경, 또는 선거운동방식의 변경 등을 원하는 것은 아니다.
이러한 결론은 우리의 政治史가 뒷받침해 준다. 즉 우리의 역사에서 선거법만큼 자주 바뀌어 온 법률도 드물다. 선거구의 조정때문이기도 하지만 새로운 정부가 들어설 때마다, 선거가 실시될 때마다 선거법에 크고 작은 손질이 가해졌다. 그럼에도 불구하고 현재도 여전히 선거법 개정논의가 있는 것은 선거법개정은 문제의 본질이 아니라는 점을 역설적으로 말해준다. 현재의 제도에 개선의 여지가 있는 것은 분명하지만 현재의 제도를 가지고도 큰 무리없이 민주주의를 구현해 나갈 수 있다. 그럼에도 불구하고 선거법 개정논의가 끊이지 않는 것은 이와 직접적으로 관련된 정치권에서 조금이라도 자신 또는 자신이 속한 정당에 유리하게 변경하기 위하여 주장하는 것이라고 밖에는 볼 수 없다. 또는 정치권에 대한 불만을 호도하기 위한 술책이라고 생각되기도 한다. 설사 개편의 필요성이 있다해도 지금까지 수십년간 이룩하지 못한 것을 또 다시 정치권의 논의에 맡겨서 좋은 결과를 가져오리라고 생각할 수는 없다. 즉 한 번의 선거제도 개정으로 이룩될 것이라면 이제까지의 정치권 내지는 국회의 직무유기라고 할 수 있기 때문이다.
국회를 중심으로 한 정치권에서 그동안 늘 논의되어 오던, 그리고 표면적으로는 최근에 더욱 빈번히 논의되고 있는 이른바 "정치개혁"이라는 것은 모두 소속 정당 또는 개인의 당선가능성을 기준으로 하는 주장이다. 예컨대 뒤에 다시 언급하겠지만 선거구제의 변경을 둘러싼 논의를 살펴보자. 소선거구는 전통적으로 양당제의 확립에 도움이 되는 것으로 알려져 있다. 따라서 단일 야당으로 존재하는 한나라당이 주장하는 것이다. 반대로 연립여당은 중대선거구를 주장하게 된는 것이다. 물론 지역분할구도라는 정치적 상황에 따라서 조금 더 복잡한 요인들이 얽혀 있다. 예컨대 중대선거구를 주장하는 국민회의는 지지기반이 강한 지역에서는 복수의 후보를 당선시키고 타 정당 지지기반의 지역에서는 1명씩 당선시켜 의석수를 증가시키려는 것으로 판단된다. 게다가 각 정당의 개별 국회의원은 자기 입장에 따라서, 즉 자기의 당선가능성에 따라서 당론과 다른 의견을 내기도 하는 것이다. 또 국회의원수를 효율적으로 줄이자는 논의가 있었으나, 결국 실제 선거법개정협상의 단계에 오자 여야 모두 "의원 숫자 줄이기와 정치개혁은 관계가 없다는 게 정치학자들의 의견"이라거나 "국민을 대표하는 의원정수 문제를 '수지타산'의 개념에서 접근해서는 안된다"면서 이에 반대하고 있는 것은 이를 단적으로 말해준다. 또 구체적 문제에 있어서도 철저히 현직 국회의원들의 이익을 우선한다는 것을 볼 수 있다. 최근의 선거법 협상에서 선거법위반사건의 공소시효를 6개월에서 3개월로 축소하고, 국회의원이 지방자치단체장 선거에 나설 경우 60일 이전에 의원직을 사퇴하도록 한 규정을 의원직을 유지한 채 입후보할 수 있게 하며, 전화사용료 등 사소한 부분까지 국고에서 지원토록 규정하는 것에 합의하였고, 반면에 국회의원의 세비는 14.3% 올리기로 운영위원회에서 결정하였으며, 국회의원 정수를 현행대로 유지한다는 야당의 당론에 여당도 동조하였다.
이러한 국회차원의 일련의 논의과정을 살펴볼 때, 국회의원들이 선거법개정논의에 참가하는 것이 과연 합당한지 의문을 갖게 하기에 충분하다.
이러한 논의를 국민의 이익을 위한 것으로 보거나 국가전체의 의사결정으로 볼 수는 없는 것다. 그렇다면 국민의 입장에서는 정치권의 이러한 기준을 수용할 수도 없고 수용해서도 안된다. 따라서 진정 국가와 국민을 위한 선거제도의 정착을 위해서는 정치권만의 이러한 논의는 종식되어야 할 것이다. 대신에 학자들의 전문적인 조언이나 일반 국민의 여론수렴이 바탕이 된 논의가 진행되어야 한다. 그러나 아쉽게도 우리나라의 논의는 그러한 것과는 거리가 있게 진행되어 온 것이 사실이다. 그렇다면 그 개정논의의 주체는 누가 되어야 하는가, 또 그 기준은 무엇을 고려해야 하는가?

2. 選擧法改定의 時期

(1) 選擧法 改定論議의 時期

선거법의 개정논의 자체는 언제라도 개방되어 있다. 그러나 선거법의 개정시기는 신중히 결정해야 한다. 우리의 선거법 개정사가 말해주듯이 선거직전에 선거법을 개정하는 것은 상당히 문제가 있다고 아니할 수 없다. 왜냐하면 선거법은 선거라는 경쟁에 있어서의 경쟁방식이다. 그 경쟁방식을 실전에 임박하여 바꾼다고 하는 것은 그 경쟁방식을 전제로 준비해온 후보자와 국민들간에 혼란을 야기할 우려가 있으며, 결과적으로 정당한 경쟁이라고 평가되기 어렵기 때문이다.
선거법개정에 참여하지 못한, 다수의 잠정적 후보자에게 돌아가는 불이익은 매우 심대하다. 따라서 충분한 논의를 거쳐 개정되어야 할 뿐만 아니라, 개정 이후 실제 시행될 때까지 잠정적 후보자 뿐만 아니라 국민들이 충분히 개정된 선거법을 인지할 시간을 확보하여야 한다. 따라서 최근에 선거제도의 근본적 내용을 개정하고자 하는 것은 시기적으로 부적절하다.
이와 관련하여 특히 사소한 문제라고 생각되면서도 불가피하게 개정할 수밖에 없는 선거구 재획정과 관련해서 다음과 같은 문제점이 있다.

(2) 選擧區劃定時期와 관련된 문제

현행 공직선거및선거부정방지법(이하 선거법이라 한다) §24④은 "선거구획정위원회는 제25조(국회의원지역구의 획정)제1항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 1년까지 국회의장에게 제출하여야 한다"고 규정하고 있다. 그런데 1999.12. 현재 이러한 조치가 취해지지 않고 있다. 그것은 이른바 정치개혁이라는 이름으로 정치권에서 진행중인 선거법개정시안이 마련되지 못하고 있으므로 이러한 비교적 사소한(?) 문제는 신경쓸 처지가 아니라는 것이다. 더불어 이 조항은 강제조항이 아니라고 설명하거나, 또는 강제조항이어서 현재 위법적인 상황이 발생한다고 하더라도 새로 선거법을 개정할 때 이 조항마저 개정하면 문제가 치유된다는 설명 등이 등장하였는데 이러한 설명은 이론적으로 모두 잘못된 것이다.
첫째, 선거구획정을 다음 국회의원 총선거일 1년전까지로 한 취지는 이른바 게리맨더링의 오해를 불식하기 위한 것이었다. 그리고 "하여야 한다"는 표현은 강제규정으로서의 의미가 있다. 다만 법률에 아무런 강제조치가 규정되어 있지 않는 것은 입법흠결이다. 해석상 총선 1년전까지 아무런 조치가 취해지지 않았다면 그 선거에서는 선거구변경을 하지 않겠다는 것으로 해석하여야 한다.
둘째, 선거법을 개정할 때 이러한 시한규정을 변경하면 치유가 된다는 설명은 형식적 법치국가식 설명의 극치이다. 단순히 그렇게 설명한다면 모든 위법한 행위는 사후 입법에 의하여 치유된다는 결론이 나오게 된다.
셋째, 선거구획정위원회는 비 국회의원으로 구성된다. 그 취지는 다음 선거에서 자신의 향후 정치적 행로가 결정되는 국회의원에게 스스로 선거구를 획정하라고 하면 객관적인 결론을 내릴 가능성이 희박하므로 이를 보완하기 위한 취지이다. 그렇다면 얼마든지 무시할 수 있는 식으로 해석하는 것은 목적론적 해석에도 위배된다.
결론적으

로, 모든 약속은 지켜져야 하는데 특히 선거와 관련된 약속을 지키는 것이야 말로 공정한 선거의 출발점이다. 따라서 선거구재획정과 관련된 해석은 그 약속을 지킬 수 있는 방향으로 이루어져야 한다.

3. 小結

선거법 내지는 선거제도야 말로 실질적 의미의 헌법이다. 이 부분은 적어도 통상의 절차에 의하여 국회에서 개정하는 것으로 둘 수는 없다고 생각되는데, 법 이론적으로가 아니라 전체적인 우리의 의식과 정치문화를 생각할 때 그렇다. 민주주의의 전통이 쌓여서 국회의원 개인 또는 그 개인이 속한 집단의 이익을 위하여 선거법을 개정할 수는 없다는 확고한 의식이 뿌리내리기 전에는 합리적인 선거법이 마련되기 어렵다.
따라서 그 대안으로서는 다음과 같은 것들을 생각해 볼 수 있겠다.
첫째, 선거와 관련된 법률의 개정은 국민투표로 개정한다고 하거나(기술적으로 국회의원 총선과 함께 진행할 수 있을 것이다), 한시적으로 특별한 전문가집단에서 이에 대한 개정만을 다루거나, 또는 선거법개정은 향후 5년후에 발효하게 한다거나(다음 정부에서나 발효하게 하기 위하여), 또는 이러한 문제의 완화를 위하여 양원제를 도입하는 등의 해결방안을 생각해 볼 수 있다. 물론 이런식으로 제도를 변경하는 경우에도 그러한 문제점이 나올 수 있으므로 신중을 기해야 할 것이며, 궁극적으로는 헌법에 명시해야 할 헌법사항이라 할 수 있다. 이러한 취지를 살려 선거법은 통상의 국회에서 개정하되 2/3의 가중다수로 하는 방안도 검토될 수 있겠다.
둘째, 헌법개정을 하지 않으면서 문제해결에 접근할 수 있는 현실적인 대안으로는 미리 논의된 선거법개정안을 각당별로 제시하여 이를 중심정책으로 총선거를 치르고, 그 결과에 따라 구성된 국회에서 선거법을 개정하는 것이다. 물론 국민의 의사가 선거결과에 명백히 나타나야 하며, 그렇지 않은 경우 현행제도를 유지해야 할 것이다. 그리고 그 선거결과는 단순히 득표율이나 의석수로 표시되는 것이 아니라 지난 총선결과와의 변화추이를 주요 표지로 삼아야 할 것이다. 그러나 이렇게 하는 경우도 총선의 결과가 명백하지 않은 경우가 많을 것이다.
결국 여야의 합의만이 선거법개정을 정당화한다고 할 수 있다. 여야

의 합의로 선거법을 개정하는 것이 중요한 이유는 단순하다. 경쟁방식을 바꾸는 경우 경쟁에 참여하는 모든, 또는 적어도 대다수의 합의가 없다면, 그 경쟁은 정당성을 확보하기 어렵기 때문이다. 자기에게 유리한 경쟁방식을 도입하고서 경쟁에서 승리한다면 그것은 진정한 의미의 승리라 할 수 없다. 또 상대방이 준비할 틈을 주지 않고 경쟁의 직전에 경쟁방식을 바꾸는 것, 더구나 자기에게 유리한 그 경쟁방식을 상대방의 동의 없이 도입하는 것은 더욱 그렇다.
이하에서는 국회의원선거를 중심으로 선거법 개정논의에서 진행되는 주요 문제들을 검토해 보기로 한다. 여기서는 그 방향성을 바로잡는 데 주안점을 둘 것이며 각각의 자세한 논의는 불가능하다는 점을 밝혀둔다.

Ⅲ. 民主主義原理와 관련된 몇가지 문제

1. 選擧와 民主主義

민주주의의 핵심적 명제는 국민주권주의이고, 그 주권의 발현형태는 대의제라는 데 별 이론이 없을 것이다. 그렇다면 그 대의제의 핵심은 무엇인가? 국민의 입장에서 볼 때 선거외에는 별다른 권한행사 방법이 없다. 즉 선거는 대의기관구성권의 행사임과 동시에 대의기관에 대한 통제수단이 되며, 또한 대의기관에 대한 의사전달의 기회가 된다. 물론 정당을 통한 의사전달의 기회가 없는 것은 아니나 공식적인 방법은 선거가 거의 유일한 통로라고 할 수 있다.
민주주의가 과연 가장 합리적인 제도라는 점을 긍정한다면 민주주의의 성공은 선거의 성공에 달려 있다고 할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 이에 대한 평가는 매우 부정적이다. 다수결원리를 무시한 날치기통과나 협상과정에서의 난맥상, 국회의원의 합종연횡 등에서 국민과 정치권 모두 선거결과에 승복하지 않는다는 점을 발견할 수 있다. 결국 국민의 정치적 무관심만 커져왔다. 더구나 앞에서 논의한 것처럼 선거제도가 대다수의 합의 없이 다수당의, 또는 현역 국회의원들만의 입장에서 개정된다면 다수결원리의 개방성, 즉 다수와 소수의 교체가능성은 현저히 줄어들 것이다. 여당과 제1야당간의 합의에 의한 선거제도의 비민주화는 현재로서는 국민의 감시외에는 별다른 방지책을 생각하기 어렵다.

2. 選擧와 投票率의 문제

투표율의 저하는 현대민주주의에 있어서 심각한 문제이다. 소선거구와 단순다수대표제를 채택하고 있는 현재, 계산상 전체 인구의 10%도 안되는 지지를 받고서 전체를 대표하는 문제가 생긴다. 민주적 정당성이라는 관점에서 볼 때 문제가 큰 것이다. 역대 최저투표율은 1996.7. 전주시장 보궐선거로 17.7%였고, 1999.8. 고양시장 보궐선거는 23.2%였다.
이에 대하여 기권도 하나의 의사표시라는 입장과 투표불참에 대하여 어떤 식으로든 제재를 가하자는 입장이 있을 수 있다. 그러나 헌법에 명문의 규정은 없지만 전통적인 自由選擧라는 원칙을 쉽게 포기할 수는 없다. 헌법정책적으로는 선거불참에 대하여 제재를 가하는 것보다는 선거에 참여하는 사람에 대하여 약간의 이익을 주는 방안이 바람직하다. 예컨대 액수가 적은 주민세를 면제해 주는 방안 정도면 고려해 볼 만하다. 물론 세수가 줄어들면 그만큼 투표불참자에게 더 부담시킬 수밖에 없다. 1999.10.28. 실시된 울산 동구청장 보궐선거에서 선거관리위원회가 제공한 경품도 하나의 방안이 될 수 있을 것이다.

3. 選擧區 人口不平等問題

평등선거의 원칙(das Prinzip der gleichen Wahl)은 한사람이 한표를 행사한다는 것을 의미하는 투표수의 평등(die gleiche Stimmenzahl)만을 의미하는 것이 아니고 투표가치의 평등(die gleiche Stimmenwert)을 의미한다. 독일의 경우 연방헌법재판소는 선거구간의 인구편차가 ⅓ 이상 벌어지는 것은 평등선거의 원칙에 반하기 때문에 입법권자는 선거구를 재조정해야 한다고 하였다. 미국과 영국에서도 선거구 인구편차가 클 경우 평등선거원칙에 반한다는 판례가 있으며, 일본의 공직선거법도 선거구간의 인구편차를 2:1 이상이 되지 않도록 하여야 한다는 규정이 있다.
우리 헌법재판소는 선거구의 인구편차와 관련하여 다음과 같이 판시하였다. 즉"현재 우리나라의 제반여건 아래서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다. 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 가장 중요하고 기본적인 기준이며, 평등선거의 원칙을 엄격히 적용하는 경우에는 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배 이상인 때에는 위헌이라고 한다면, 그 여타의 제2차적 고려요소를 아무리 크게 고려한다고 하더라도 그 갑절인 4배를 넘는 경우, 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율이 4:1을 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능할 것이고, 이를 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 그 상하의 편차를 계산하면 그 평균인구수의 상하 60%의 편차가 되므로, 이러한 평균인구수 기준 상하 60%의 편차론은 상당한 정도의 합리적 근거가 있다.……"
그러나 헌법재판소의 이러한 입장은 문제가 있다. 여러 가지 정치적 현실을 감안하여 나온 결론으로 이해할 수는 있으나, 4:1의 편차를 허용한다는 것은 평등선거에 위반되는 것으로 판단된다. 이론적으로는 2:1의 편차가 최대 허용치가 될 것이다. 왜냐하면 인간은 소수이하로 셀 수 없으므로, 투표가치에 있어서 2:1 이하의 편차는 수인될 수 있을 것이기 때문이다.

Ⅳ. 選擧制度와 관련된 몇가지 문제

1. 현행 小選擧區의 문제점

제도와 현실은 단순히 관련되는 것이 아니라는 사실은 우리나라의 선거제도를 보면 자명해진다. 모든 교과서에 소선거구제는 양당제의 확립에 도움이 되는 것으로 기술되어 있지만 현재는 양당제를 실현시키지 못하고 있으며, 오히려 2명씩 뽑던 유신헌법과 5공화국헌법하에서는 양당제가 성립되었다. 그러므로 단순히 소선거구는 양당제, 중·대선거구는 다당제의 등식은 성립할 수 없다. 양당제와 다당제는 선거구제 외에도 다양한 정치적 요인에 의해서 형성되기 때문인데, 특히 우리나라의 경우 정당의 지지도가 지역분할구도를 나타내고 있으며, 인물중심으로 지지도가 갈리기 때문이다. 이론적으로 살펴볼 때, 양당제는 다당제보다 바람직하다. 왜냐하면 양당제는 원내다수의석의 형성이 선거의 결과에서 바로 나타나지만, 다당제는 원내 다수의석의 형성이 선거후 막후협상에서 이루어지기 때문이다. 다당제는 국민의 의사를 왜곡해서 나타내게 될 가능성이 크다고 할 수 있다.
현행 소선거제도의 문제점을 지적할 때 흔히 지역감정의 문제를 해결할 수 없다는 점과 돈이 많이 든다고 주장한다. 쉽게 지역감정의 문제를 해결할 수 없다는 현실은 긍정되나, 지역감정의 원인이 소선거구제라고 할 수는 없다. 소선거구제를 중대선거구제, 또는 명부식 비례대표제로 변경하면 지역감정의 문제가 해결되리라고 주장하는 것은 무책임한 주장이다. 부정적으로 생각하면 대선거구 내지는 비례대표제의 도입으로 이른바 "자기지역"에서 "타지역" 정당소속의원이 생긴다면 오히려 그 지역주민들의 배타성을 더 증폭시킬 가능성이 있다. 지역감정의 문제는 오랜동안의 역사에서 비롯된 감정의 차이를 정치권에서 이용하여 증폭시킨 것이다. 물론 그 뿌리야 조선시대 또는 삼국시대까지 거슬러 올라갈 수도 있겠지만, 적어도 현대의 "정치적" 지역감정은 기껏해야 1970년대 이후에야 뚜렷해진 것이라 할 수 있다. 따라서 그것은 단순히 선거제도를 바꾼다고 해결될 수 없으며, 지역감정이 정치에 개입하는 풍토가 개선되어야 한다. 이는 정치권, 궁극적으로 국민의 의식전환이 이루어져야 하는 문제이다. 물론 여기에는 많은 시간과 노력이 필요하다.
또한 돈이 적게 드는 선거제도를 위하여 소선거구제를 변경해야 한다는 주장도 설득력이 없다. 한 선거구에서 2명을 뽑으면 여야 동반당선의 현상으로 선거가 과열되지는 않는다. 따라서 돈이 적게 든다. 그러나 돈이 적게 든다는 점은 민주적 정당성의 획득이라는 커다란 목표보다 우선할 수는 없는 부차적인 것이다. 이와 관련해서는 뒤의 "4. 선거자금"에서 다시 논하기로 한다.
한편 선거의 시기문제가 있다. 우리는 국회의원의 경우 보궐선거에서 당선된 자는 전임자의 잔여기간만 임기를 인정하고 있어서 총선거시기에 모든 국회의의원이 교체된다. 지방의회와 지방자치단체장의 경우도 같다. 이러한 총선거주의는 정책의 연속성과 전문성의 확보가 미흡하게 되며, 여야의 교체가 한 번에 이루어지므로 정치적·법적 안정성을 해친다. 따라서 국회의원 총정원의 일부 예컨대 1/2씩 改選하는 것이 바람직하다. 이 경우 지방의회의원선거와 지방자치단체장선거 등과 겹치지 않게 조정하는 것이 필요하다. 단기적으로는 선거가 너무 자주 치루어진다는 비난이 있을 수 있으나, 장기적으로는 정치적 안정과 선거과열의 방지에 도움이 될 것으로 판단된다. 

2. 候補者 公薦問題

정당은 "선거나 투표, 정치적 의사의 예비형성(Vorformung des politischen Willens) 그리고 의회와 정부 내에서의 제도화된 의사형성에 있어서 헌법(Grundrecht)의 민주적 질서가 지향하는 자유롭고 개방된 정치과정의 담당자이자 중개자이어야 한다." 그러므로 "정당의 민주화 없이 민주주의의 실현이란 있을 수 없다. 그것은 단순한 논리적 추론이 아니라 현실이 그러하다. 오늘날과 같은 형태의 대중민주주의는 정당의 역할 없이는 기능조차 할 수 없다. 그런데 이 정치의 핵심적 주체인 정당이 민주화되지 않는다면 민주주의가 실현될 수 없다는 것은 당연하다." 전통적인 권력분립의 원리가 정당제의 발달로 인하여 권력통합의 현상이 굳어진 현대에 있어서 비민주적인 정당이 정권을 잡게 되면 국가권력의 전 분야가 비민주적으로 운영될 것은 자명하다. 따라서 현재 정권을 잡고 있는 정당이건, 잠재적 여당으로서의 야당이건 정당자체가 민주적으로 구성되고 운영되어야 할 것이다.
그러나 불행히도 우리나라 정당의 현실은 비민주적인 요소를 많이 가지고 있다. 그 원인은 오랜동안 비민주적인 정부의 연속으로 인하여 국민과 권력담당자들이 민주적인 사고를 하지 못한다는 점을 지적할 수 있겠다. 이러한 상황하에서는 국가의 조직과 운영이 비민주적으로 될 수밖에 없다. 외국의 훌륭한 제도들을 도입하면서도 우리나라에서는 만족할 만한 결과를 나타내지 못하는 것은 바로 이러한 근본적인 의식이 뒷받침되지 못하기 때문이다. "정치개혁의 근본인 정당 민주화 없는 정치개혁이 과연 새로운 세기에 걸맞은 선진정치의 틀을 이뤄낼 수 있겠느냐는 의문이다.……정치개혁은 단순히 국회의원 수를 줄이고 선거구제나 고치는 것이 아니다. 국민과 당원의 의견이 수렴되어 정책에 반영되는 민주적 정당을 만드는 것이 그 근본 과제이다."
서구의 민주적인 법제도는 그것을 받아들여 시행할 수 있는 전체적인 국가의 역량에 달려있다고 할 수 있는데 우리는 여러 가지 점에서 그러한 역량이 부족하다고 할 수 있다. 그 대표적인 사례가 정당제도 특히 공직선거에 있어서의 공천문제이다.
미국의 예비선거가 다른 나라의 후보자 선출방법과 다른 특징은 다음과 같은 점들이다. 첫째, 후보지명절차가 정당의 규정에 의해서가 아니고 법률에 의해서 이루어진다. 특히 예비선거의 유권자 결정은 주정부의 권한사항으로 되어 있다. 따라서 정당의 지도자나 정당조직은 정당후보선출을 위한 예비선거의 유권자에게 영향력을 행사할 수 없고, 유권자도 그 정당에 대해 어떤 의무를 지지 않는다. 둘째, 다른 공직선거와 마찬가지로 비밀투표에 의하도록 규정되어 있으며, 선거관리공무원에 의하여 선거관리가 이루어진다. 유럽의 공천제도 역시 국민 내지는 평당원의 의사가 반영되는 제도와 의식이 정착되어 있다.
따라서 결론은 너무나 자명하다. 즉 우리도 미국이나 유럽처럼 공직선거의 후보자를 결정하는 데 국민(좀 더 정확히 말하면 지역구 유권자)의 의사가 반영되는 제도를 가져야 한다. 그러나 우리나라의 경우 구미제국의 이러한 제도가 도입되어 성공적으로 시행될 수 있을지는 의문이다. 왜냐하면 근본적으로 국민의 의사 또는 평당원의 의사가 중요하다는 인식이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서는 공천자결정절차에서 의사결정의 왜곡으로 인한 엉뚱한 결과가 나올 수 있기 때문이다.

3. 選擧運動規制의 문제

현행 선거법은 선거운동에 대한 포괄적인 규제가 가능하도록 규정하고 있다. 선거운동원의 인적범위제한(법 §60)과 선거운동방법의 제한(법 §64 이하) 그리고 선거비용의 제한(법 §119 이하) 등이 폭넓게 규정되어 있다. 그러나 이러한 제한이 효과적으로 불법선거를 방지한다고 할 수 없다. 그렇다면 이러한 규제일변도에 문제점이 있지 않았나 살펴보아야 한다.
특히 선거운동기간을 규정하고 있어서 사전선거운동을 금지하고 있는데, 여기에는 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 누구의 사전선거운동인지 불분명하다. 후보자 등록이 안 되어 있는 상황하에서 장래의 후보자라는 신분을 규제하는 것은 법치국가적 관점에서 정당화되기 어렵다. 둘째, 정상적인 정당활동이나 사회활동과 구분하기 어렵다. 이 점에서 무소속 후보자와 정당소속 후보자간의 형평성문제가 제기된다. 셋째, 더구나 위반에 대한 제재의 실효성이 있는지 의문이다. 왜냐하면 사전선거운동으로 단속되지만 않으면 된다는 식의 음성적인 사전선거운동이 만연되어 있는 상황하에서 당사자들이 위법성인식이 없는 사전선거운동규제는 그 단속만으로는 실효성을 거두기 어렵다. 이는 일단 당선되면 대개 그 제재의 정도가 약화되는 우리의 경험상 그 강제력을 발휘하기 어렵다. 더구나 보궐선거의 경우 선거법위반에 대한 제재가 더욱 의미가 없다. 왜냐하면 임기가 얼마 남지 않은 당선자에 대해서는 당선무효 또는 선거무효의 의미가 적기 때문이다.
따라서 미국과 같이 선거운동 기간의 제한을 철폐하는 것이 바람직하다. 대신에 금지되는 선거운동유형만 정확하게 규제하는 것이 바람직하다. 그렇게 함으로써 음성적인 사전선거운동을 방지할 수 있으며, 규제의 형평성을 기할 수 있을 것이다. 또한 선거운동비용의 문제도 어느정도 해결할 수 있다. 왜냐하면 선거운동기간의 제한이 없는 경우 무한대로 비용을 지출할 수는 없으며, 비용을 많이 썼다고 해서 장시간 흐른 선거시점까지 그 효과가 연결된다고 보기 어려워지므로 오히려 비용과다지출의 풍토개선에 도움이 될 것으로 예측된다. 

[1999.3.30 재·보선 선거구 정당별 선거법위반 건수]

4. 選擧資金

선거비용제한액은 선거구선거관리위원회가 획정하는데 그 기준은 중안선거관리위원회규칙으로 정하도록 하고 있다(공직선거법 §122). 우리의 경우 선거비용규정이 선거법의 원래의 취지와는 매우 다르게 집행되고 있다. 선거법 규정이 매우 비현실적이라는 주장이 많다.
그런데 선거구제에 따라 비용이 많이 들 것이라는 주장은 검증되지 않은 가설일 뿐이다. 중대선거구를 주장하는 측은 소선거구제가 비용이 많이 든다고 한다. 그 이유는 소선거구제의 경우 선거과열이 되기 쉽고, 따라서 막대한 비용을 쓰게 마련이라는 것이다. 반대로 소선거구제를 주장하는 측은 중대선거구제가 오히려 선거비용이 많이 든다고 하는데, 중대선거구제는 선거구가 넓기 때문에 기본적인 비용이 많이 든다는 것이다.
일부에서 주장하는 중대선거구의 경우 일본의 사례를 살펴볼 필요가 있다. 일본의 경우 중의원의원선거제도가 1994년 중선거구제에서 소선거구 다수대표제와 정당명부식 비례대표제의 병립식으로 개정되었다. 이에 따라 총 500석의 중의원의석 중 300석은 소선거구 다수대표제로 지역구에서 선출되고, 나머지 200석은 11개의 권역별로 비례대표제에 의하여 선출된다. 일본이 이렇게 선거제도를 개정한 것은 고비용 저효율의 정치구조를 개선하기 위해서였다. 즉 2명 내지 5명의 의원을 뽑는 중선거구제에서는 한 정당이 복수의 후보를 낼 수 밖에 없고, 따라서 같은 정책하의 동일 정당내의 후보와 차별화를 위해서는 이익집단과 선거구민을 후보자의 개인후원회로 묶어야 하고, 결국 사익성 정책제공과 금권정치가 이루어지게 되었다. 세부적으로는 차이가 있겠지만 일본에서 실패한 제도를 우리나라에서는 성공한다고 주장하는 것은 너무 비합리적인 주장이다.
결론적으로 현재 형식적으로 운용되고 있는 선거비용공영제를 좀 더 실질화하고, 법규를 준수할 수 있는 풍토를 마련하여야 한다.

Ⅴ. 結論

위에서 보았듯이 선거제도는 민주주의의 구체화를 위한 경쟁의 틀을 의미한다. 이러한 틀은 신중하게 결정하지 않으면 안될 뿐만 아니라 일단 만들어진 틀은 쉽게 바꾸어서는 안된다. 왜냐하면 국민들이 그러한 틀에 익숙해져 있기 때문이다. 익숙해진 경쟁의 틀을 바꾸는 것은 공정한 경쟁에서 벗어난 결과를 가져오기 쉽다.
최근 우리나라에서 진행되고 있는 선거제도 개편문제는 몇 가지 문제점이 있다. 첫째, 폭넓게 개방된 주체의 충분한 논의를 거쳐야 한다. 특히 논의과정에서 국민의 의사를 확인하는 작업이 선행되어야 한다. 즉 선거결과의 직접적인 이해 당사자인 국회의원들만의 논의이어서는 안된다는 점이다. 둘째, 선거제도의 빈번한 개정은 같은 방식하에서 선거에서 진 정당이 국민의 지지를 더욱 받도록 노력하는 대신에 자신에게 유리한 선거방식을 확보하도록 노력하게 만든다. 따라서 선거제도의 논의는 장기적으로 진행되어야 하며, 당면한 선거와는 무관하게 진행되어야 한다. 마지막으로 논의는 개방하되 그 논의의 기준은 국민의 의사를 국가기관에 잘 반영할 수 있는지가 가장 우선적으로 고려되어야 한다.

[참고문헌]

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성낙인, 선거법론, 법문사, 1998
______, 선거제도론 소고, 공법이론의 현대적 과제(구병삭교수정년기념논문집), 박영사, 1991, 161면 이하
______, 프랑스의 정치자금 선거비용 및 재산등록에 관한 최근의 법제, 세계헌법연구, 창간호, 1994, 50-77면
정만희, 정치자금문제의 헌법문제, 공법이론의 현대적 과제(구병삭교수정년기념논문집), 박영사, 1991, 509면 이하

길승흠·김광웅·안병만, 한국선거론, 다산출판사, 1987
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정요섭, 선거론, 박영사, 1984
한국정치학회보, 26집3호, 1993(박찬욱, 유권자의 후보인지능력과 투표참여의사) (이정복, 한국인의 투표행태)
장영수, 민주적 선거의 의의, 기능에 기초한 선거법개정의 기본방향과 주요쟁점의 헌법적 검토(서정호교수 정년기념논문집, 257-296면)
장영수, 정당과 선거제도, 법정고시 97.10., 22-36면
김민배, 국회의원선거의 구조와 문제점, 법정고시 97.10., 53-69면 
정영태, 정치, 개혁은 없고 후퇴는 없다, 신동아 1998. 10월호

법령연혁집 소장여부?
중앙선거관리위원회, 선거법령연혁집, 1996
 

95-1 기말

A

1. "惡法도 法이다."라는 소크라테스의 말에 대한 자신의 견해

(20)

2. 略述(擇 2, 各 10)

(1) 有權解釋

(2) 限時法

(3) 實體法과 節次法

B

1. 法의 時間的 效力 (20)

2. 略述(擇 2)

(1) 法의 實效性

(2) 强行法과 任意法

(3) 反對解釋

96-2 기말

A

Ⅰ. 慣習法(30점)

Ⅱ. 略述(각 5점)

1. 原則法과 例外法

2. 經過規定

3. 自由心證主義

B

Ⅰ. 法의 時間的 效力(30점)

Ⅱ. 略述(각 5점)

1. 一般法과 特別法

2. 强行法과 任意法

3. 大陸法系의 특징

97-1 중간

Ⅰ. 최근의 한보사건과 관련하여 국민이 생각하는 범법자들 중 극히 일부만이 재판에 회부되고 국회 한보사건국정조사특별위원회의 청문회에 증인으로 소환되고 있으며, 그 과정에서 실체적 진실이 밝혀지지 않고 있다고 국민들은 생각하고 있다. 법적인 관점에서 볼 때 어떠한 문제점이 있는가? 특히 法과 現實, 법의 理念의 관점에서 설명하라(30점).

Ⅱ. 略述(택 2, 각 5점)
1. 법과 법률
2. 惡法
3. 裁判規範

97-1 기말

A

Ⅰ. 未成年者가 婚姻을 한 경우 成年者로 보는 것(민법 §826-2)과 未成年者의 경우 刑法이 아닌 少年法의 적용을 받는 것은 어떻게 다른가? 法의 分類와 관련하여 설명하시오.(30점)

Ⅱ. 略述(擇 2, 各 5點)

1. 命令

2. 經過規定

3. 權利의 濫用

B

Ⅰ. 金錢消費貸借의 경우, 통상 利子를 月 3分으로 받는 것이 慣行이다. 法的으로는 어떻게 취급되는가? 法의 分類(또는 構造)와 관련하여 설명하시오.(30점)

Ⅱ. 略述(擇2, 各 5點)

1. 周知期間

2. 限時法

3. 反射的 利益

4. 條理

98-1 중간

Ⅰ. 다음 중 한 問題를 골라 서술하시오(40점).

1. 惡法도 法인가?(법의 妥當性과 實效性과 관련하여)

2. 우리나라의 경우 法的 安定性이 적은 이유는?

Ⅱ. 略述(택1, 10점)

1. 慣習法

2. 法과 宗敎

98-1기말

Ⅰ. 論述(택2, 각 15점)

1. 法의 系統

2. 一般法과 特別法, 原則法과 例外法

3. 法의 解釋이란 무엇인가

Ⅱ. 略述(택2, 각 5점)

1. 反對解釋

2. 權利와 反射的 利益

3. 屬人主義와 屬地主義

99-1 중간

Ⅰ. 論述(택1, 30점)

1. 法은 왜 존재하는가?

2. 우리나라의 경우 法的 安定性이 왜 적은가?

Ⅱ. 略述(택1, 10점)

1. 惡法

2. 慣習法

99-1 기말

Ⅰ. 論述(택1, 30점)

1. 成文法과 不文法의 개념적 차이와 그 각각의 역할

2. 法은 언제부터 언제까지 效力을 갖는가?

Ⅱ. 略述(택1, 10점)

1. 一般法과 特別法

2. 有權解釋

3. 權利와 反射的 利益

00-1 중간

Ⅰ. 論述(택1, 30점)

1. 16대 國會議員 總選과 관련하여 볼 때 選擧에서 法의 機能은 무엇인가?

2. 법의 妥當性과 實效性은 상호 어떤 관계에 있는가?

Ⅱ. 略述(택1, 10점)

1. 法的 安定性

2. 法과 道德의 차이

Ⅰ. 論述

1. 國家(또는 社會)에서 法의 機能(또는 役割)은 무엇인가?

Ⅱ. 略述(택1, 10점) ※ 리포트 10점

1. 慣習法

00-1 기말

Ⅰ. 論述(택 1, 40점)
1. 영미법계와 대륙법계는 어떤 특징이 있는가?
2. 법의 時에 관한 효력
3. 우리나라 法(學)의 문제점

Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 원칙법과 예외법
2. 자유심증주의

01-1 중간

A
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 우리나라 사람들은 公權力, 특히 警察에 대하여 왜 不信하는가?
2. 惡法은 지키지 않아도 되는가?
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 行爲規範
2. 死文化된 法

B
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 우리나라 사람들은 公權力, 특히 警察에 대하여 왜 不信하는가?
2. 惡法은 지키지 않아도 되는가?
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 行爲規範
2. 死文化된 法

01-1 기말

Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 未成年者가 婚姻을 한 경우 成年者로 보는 것(민법 §826-2)과 未成年者의 경우 刑法이 아닌 少年法의 적용을 받는 것은 (법의 분류와 관련하여) 어떻게 다른가?
2. 法의 時間的 效力

Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 有權解釋
2. (법의 계통에서) 大陸法系

02-1 중간

Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 법은 우리 생활의 거의 전부를 지배하고 있다. 그런데 우리 현실은 왜 그렇지 않은가9않다고 느끼는가?
2. 경부고속도로에서 차량의 법정 속도제한은 50-100km/h이다. 그렇다면 1차로에서 50km/h로 달리는 것은 괜찮은가?
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 법의 규범성
2. 법과 종교

02-1 기말

Ⅰ. 상가임대차보호법(2001.12.29, 법률 제6542호)에 따르면 5년간 임대차기간을 보장하고( 10), 대통령령이 정하는 일정비율 이상의 차임 또는 보증금 인상을 제한하며( 11), 대항력을 갖춘 보증금의 우선변제를 보장한다( 5). 그러나 보호를 받는 소액상가의 범위를 대통령령에 위임하고 있어서( 2) 법률시행시기(부칙 1)인 2003.1.1 이전에 건물주들이 임차료를 대폭 인상하는 현상이 일자, 국세청이 세무조사를 벌이는 한편 그 시행시기를 7월 중으로 앞당기는 계획을 발표하였다. 그러나 아직도 시행령이 만들어지지 않은 상태이다. 법적인 관점에서 문제점을 설명하시오(설문에 나와 있지 않은 사항을 거론해도 무방함)
Ⅱ. 청소년보호법상의 청소년은 19세 미만의 자(19세에 도달하는 해의 1월 1일을 맞이한 자는 제외)인데, 근로기준법상의 연소자는 18세 미만의 자이다. 그러면 18세 이상 19세 미만의 장가 식품접객업에 종사할 수 있는지는 어떻게 해석 또는 규정해야 하는가? 법의 분류와 관련 약술

 04년 1학기 중간고사

1. 도덕과 비교해 볼 때 법의 특징은 무엇이라 할 수 있는가?
2. 왜 우리나라에서는 법이 무시되는 일이 종종 발생하는가?

04-1 기말

1. 일반법과 특별법, 원칙법과 예외법
2. 유권해석과 무권해석
3. "정당한 사유 없이.... 입영을 거부한 경우" 3년 이하의 징역에 처하도록 한 병역법 제88조 제1항의 "정당한 사유"에 양심상 집총병역거부를 포함하여 해석하는 것이 가능한가?

05-1 중간

Ⅰ. 論述(擇一, 40점)
1. 우리나라에서 “법보다 주먹이 가깝다.”는 말은 법적으로 어떻게 평가해야 할까?
2. 부동산 투기를 했다고 해서 고위 공직자 자격이 없다거나 사퇴시키는 것은 정당한가? 또는 그런 처리는 법적으로 어떤 의미인가?

Ⅱ. 略述(擇一, 10점)
1. 法的 安定性
2. 慣習法

05-1 기말

Ⅰ. 論述(擇一, 40점)
1. 法의 時間的 效力
2. 法學을 공부하는 사람의 자세

Ⅱ. 略述(擇一, 10점)
1. 原則法과 例外法
2. 反對解釋

07-1 중간

Ⅰ. 서술(택일 30점)
1. 法學의 필요성
2. 출퇴근 시간대에 경부고속도로 1차로에서 시속 80km로 달리는 것은 어떤 法的 問題點이 있는가?

Ⅱ. 약술(택일 7점, [리포트 3점])
1. 法的 安定性
2. 대륙법계 法의 특징

07-1 기말

Ⅰ. 서술(택일 40점)
1. A시가 관내 B지역에 대하여 한국토지공사에 대하여 택지개발을 허가한 경우 그 구역 안에 설치된 주차장은 누구에게 귀속하며, 그 대가성 여부는? [참조조문] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 §65① 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 때에는 ‘국유재산법’ 및 ‘공유재산 및 물품 관리법’의 규정에 불구하고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다. 택지개발촉진법 §25① 시행자가 택지개발사업의 시행으로 새로이 공공시설(주차장, 운동장 등 대통령령이 정하는 시설은 제외한다)을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 귀속에 관하여는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 §65 및 §99의 규정을 準用한다.
2. 法의 時間的 效力에 대하여 설명하시오.

Ⅱ. 약술(택일 10)
1. 權利의 濫用
2. 公法과 私法
 

11-1. 중간

Ⅰ. 최근 硏究費 流用에 대한 감사가 진행되자 책임연구자인 대학교수가 자살한 사건을 살펴보면, 국가기관에서 발주하는 연구비의 경우 연구책임자가 자신의 인건비로 가져갈 수 있는 부분이 없어서, 대학원생들을 연구보조원으로 등록하고 그 인건비(수당)를 공동으로 관리하고 일부를 자신이 임의로 사용하는 것이 慣行이라고 한다. 하지만 法的으로는 횡령죄나 업무방해죄 등을 구성할 수 있다. 이 사건에 나타난 법적인 문제점은 무엇이며 자신의 견해는?(論述, 30점)

Ⅱ. 다음 중 2개를 골라 간략히 설명하시오.(略述, 각 10점)

1. 惡法과 死文化된 法

2. 法的 安定性

3. 독일법계와 영미법계의 특징

99-2 중간
A
Ⅰ. 論述(택2, 각 20점)
1. 集中型과 非集中型 司法審査制
2. 지난헌법과 현행헌법하의 憲法裁判制度 비교
3. 憲法裁判所 裁判官構成方式
4. 抽象的 規範統制와 具體的 規範統制
B
Ⅰ. 論述(택2, 각 20점)
1. 헌법재판의 기능
2. 헌법재판과 일반재판
3. 헌법재판에 있어서 가처분의 허용여부
4. 헌법소원에 의한 규범통제

99-2기말

A
Ⅰ. 論述(택2, 각 20점)
1. 違憲法律審判을 제청할 수 있는 자는?
2. 規範統制型 憲法訴願과 法規命令에 대한 헌법소원
3. 權限爭議審判과 행정소송법상 機關訴訟과의 관계
4. 헌법재판소 決定의 羈束力

B
Ⅰ. 論述(택2, 각 20점)
1. 憲法訴願審判의 형태로 이루어지는 規範統制의 특징
2. 原行政處分에 대한 憲法訴願審判의 문제
3. 헌법재판소결정 중 憲法不合致決定과 立法促求決定의 의미

00-2 중간

1. 헌법재판은 일반재판에 비하여 어떤 특색을 가지는가?
2. 지난 헌법에 비하여 현행헌법하의 헌법재판제도가 활성화된 이유는?
3. 헌법소원을 통한 규범통제는 어떤 형태가 있는가?

00-2 기말

※다음 사례에서 갑과 을의 헌법소원심판 청구는 헌법재판소에 의하여 어떻게 판단되겠는가?
2001학년도 대학입학예정자인 갑과 갑의 아버지 을은 국립한경대학교가 2000.10.1 자 신문지상에 발표한 2001학년도 입시요강에서 특별전형의 요건으로 전국규모 영어경시대회에서 3위 이내 입상자에 대하여 지원자격을 부여하였으나(원서접수는 2000.12.20-24), 내부적으로는 전국대회 1위 입상자에 한하여 합격시키기로 방침을 정하였다는 사실을 알고는(2000.10.25 교직원을 통하여 알게 됨) 곧 바로 학교 당국에 항의하였으나 받아들여지지 않자, 2000.11.15 갑과 을의 교육을 받을 권리와 행복추구권을 침해하였다는 이유로 국가를 상대로 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구하기에 이르렀다(참고로 갑은 전국규모 영어경시대회 3위 입상자임)

01-2 중간

판례평석(판례를 제시함)

01-2 기말

吳 修我 학생은 법학과가 아닌 타과 졸업생인데, 사법시험법(2001.3.28, 법률제6436호) §5에 의한 일정 학점 이상의 법학과목[사법시험법시행령(2001.3.31 대통령령제17181호) §3②에 의하면 35학점, 이 조문(응시자격)의 시행은 2006.1.1, 동법 부칙 §1]을 이수하지 못한 상태에서 독학으로 법학공부를 하여 사법시험에 응시하여 변호사 내지는 판검사가 되고자 결심하였으나, 응시자격이 없다는 사실을 알게 되자(2004.5.1), 헌법재판소에 위 법률 §5와 위 시행령§3②에 대하여 헌법소원심판을 제기하였다(2004.6.30). 이 심판청구에 대한 헌법재판소의 판단은?(50점)
(시간제한 60분, 지면제한 2장[4면])

02-2 중간/ 기말

실제 헌법재판소 결정례를 제시하고 헌법재판소의 입장에서 서술함

04-2, 기말

Ⅰ. 주어진 사안에 대하여 헌법재판소의 입장에서 판단하시오.

청구인 甲은 전국에서 다수의 시민단체들이 모여 2000.1.12. 결성한 “2000년 총선시민연대”의 공동대표로서, 청구인 乙은 위 단체의 상임공동집행위원장으로 각 활동하였는데 2004.4. 실시된 제16대 국회의원 총선거를 앞둔 2000.1.24. 위 총선시민연대는 정당들에 대하여 공천을 반대하는 후보자 명단을 공개한 바 있다.
이에 대하여 피청구인(서울지방검찰청 검사)은 청구인들의 이러한 행위가 공직선거및선거부정방지법 위반 또는 명예훼손의 혐의가 있다는 이유로 2000.2.16. 청구인들을 소환하여 피의자신문을 하였다. 그런데 위 피의자신문에 앞서, 청구인들은 변호인들을 통하여 피청구인에게 청구인들에 대한 피의자신문에 변호인들이 참여하여 조력할 수 있도록 해 줄 것을 구두와 서면으로 요청하였으나, 피청구인은 이를 거부한 채 청구인들에 대한 피의자신문을 하고 피의자신문조서를 작성하였다. 이에 청구인들은 2000.2.24. 피청구인의 거부행위가 변호인의 조력을 받을 권리 등을 침해하였다고 주장하면서, 이의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

97-2 기말

A
Ⅰ. 어떤 私企業에 결혼하면 퇴직한다는 각서를 쓰고 입사한 여직원에게 회사는 결혼을 이유로 사직을 강요했다. 그 여직원은 헌법상 어떤 권리를 주장할 수 있으며, 어떤 구제절차가 있는가?(30점)
Ⅱ. 다음 중 두문제를 골라 설명하시오(각 20점, Report 30점).
1. 私生活의 秘密
2. 財産權의 制限
3. 公務員의 勤勞3權
4. 公正한 裁判을 받을 권리

유제
Ⅱ. 다음 중 두문제를 골라 설명하시오(각 20점, Report 30점).
1. 基本權制限에 있어서 比例의 原則
2. 令狀制度
3. 言論·出版·集會·結社의 自由의 구분
4. 刑事補償請求權
5. 基本權과 制度的 保障
6. 財産權의 制限
7. 能力에 따른 均等한 敎育을 받을 權利
8. 公務員의 勤勞3權

98-2 중간

A
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 公務員試驗에서 군필의 男性에게만 가산점을 주는 것은 합리적인가?
2. 장기이식을 本人 死後 가족이 결정할 수 있는가?
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 連坐制의 금지
2. 基本權制限에서 比例의 원칙

유제
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 拷問은 헌법적 의미에서 왜 금지되어야 하는가?
2. 身體의 自由도 권리이므로 포기가 가능한가?
3. 특정지방출신이라는 이유로 大企業 입사시험에서 불합격당했다면 어떤 救濟節次가 가능한가?
4. 比例의 原則

Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 기본권의 衝突
2. 加重法律留保
3. 기본권의 對私人的 效力
4. 가중법률유보

98-2 기말
A
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 社會保護法上의 보호급여가 적다는 이유로 소송을 제기할 가능성과 이에 대한 판단은?
2. 18세 미만자의 당구장출입금지규정은 財産權에 대한 합리적 제한인가?
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 알권리와 Access권
2. 勤勞의 권리와 最低賃金制

유제
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 輕犯罪處罰法 위반행위의 현장에서 경찰이 위반자를 강제로 체포하여 2일간 구금·조사한 뒤 풀어주었다. 基本權의 侵害와 救濟方法은?
2. 職業의 자유와 勤勞의 권리
3. 言論·出版·集會·結社의 자유에서 공통점과 상이점은?

Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 政敎分離의 원칙
2. 양심상 執銃兵役拒否
3. 公務員의 근로3권 制限
4. 社會保障과 社會福祉
5. 양심상 執銃兵役拒否
6. 敎授의 자유

99-2 중간고사
A.
Ⅰ. 論述(택2, 각 20점)
1. 基本權은 私人間에도 적용되는가?
2. 一般的 法律留保條項(§37②)의 특징
3. 우리 基本權體系에 있어서 人間의 尊嚴과 價値 및 幸福追求權의 역할

B.
Ⅰ. 論述(택2, 각 20점)
1. 국민이 타인에 의한 도청을 당한 경우에 어떤 헌법적 문제가 있는가?
2. 등급외 영화전용관의 설치문제
3. 국가의 실업대책에 대하여 국민은 어떤 청구를 할 수 있나?

99-2 기말

Ⅰ. 論述(택2, 각 20점)
1. 국민이 타인에 의한 도청을 당한 경우에 어떤 헌법적 문제가 있는가?
2. 등급외 영화전용관의 설치문제
3. 국가의 실업대책에 대하여 국민은 어떤 청구를 할 수 있나?

00-2 중간

Ⅰ. 논술
우리 헌법규정에 비추어 볼 때 기본권조장이 미흡한 이유는?

Ⅱ. 약술(택2 각 10점)
1. 외국인의 기본권 주체성
2. 기본권의 대사인적 효력에 있어서 공서양속설
3. 기본권제한에 있어서 일반적 법률유보

00-2 기말

Ⅰ. 논술(택 1, 40점)
1. 국민기초생활보장법에 의한 생계급여의 액수가 적다고 느낀 수급권자가 헌법재판소에 어떤 청구를 할 수 있으며, 예상되는 헌법재판소 결정의 내용은?
2. 근로의 권리와 근로3권의 비교

Ⅱ. 약술
1. 환경권
2. 의무교육

01-2 중간

※. 다음 ⅠⅡ중 한 문제를 선택하여 서술하시오.

Ⅰ.1. 우리 나라로 귀화한 이슬람교도인 아랍인 이라는 이유로 대기업에 취업이 거부되었다면 헌법적으로 어떻게 판단되며, 어떤 구제절차가 있는가?(30점)
2. 변호인의 조력을 받을 권리(20점)

Ⅱ.1. 미국에서 뉴욕 무역센터 비행기 테러범(미국 국적)을 수사하면서 구타가 이루어지고, 변호인의 접견이 거부되었다고 하는데 이에 대한 헌법적인 판단은?(30점)
2. 기본권제한의 목적과 형식(20점)

01-2 기말

※. 다음 ⅠⅡ중 한 문제를 선택하여 서술하시오.

Ⅰ.1. 갑은 개고기 통조림을 만들어 팔려고 하였으나 식품위생법에 의한 식품가공허가가 나지 않아 공장을 차릴 수 없었다. 이에 생계유지가 어려워진 갑은 국가에 대하여 어떤 청구를 할 수 있는가?(35점)
2. 우리 헌법상 피해자의 기본권에 대하여 설명(약술 15점)

Ⅱ.1. 갑은 국민건강보험 재정이 2001년 1조8천억 적자라는 소리를 듣고 국민건강보험을 탈퇴하고자 한다. 법적으로는 어떻게 취급되며 어떤 구제절차가 가능한가?(35점)
2. 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유의 특징을 각각 비교하여 설명(약술 15점)

02-2 중간

A
Ⅰ.1. 고교졸업반 야구선수인 A는 B프로야구단에 입단하고자 쌍방간 합의하였으나 프로야구구단들이 모여 만든 한국야구위원회의 야구구약에서 정한 지명권제도(드래프트제도)에 의하여 지역연고에 의한 지명권을 가진 C프로야구구단이 지명권을 행사하는 바람에 B구단에의 입단이 좌절될 위기에 처하자 직업선택의 자유가 침해되었다는 이유로 지명권무효확인의 소를 제기하였다. (기본권의 효력과 충돌이라는 관점에서) 헌법적으로 어떻게 평가되는가?(40)
2. 법인의 기본권 주체성(10)

B
Ⅱ.1. 대통령과 다른 지역 출신이라고 해서 승진이 거부된 교육인적자원부 A국장은 국가를 상대로 승진누락결정 취소의 소를 제기하였다. (특별권력관계와 평등권의 관점에서0 헌법적으로 어떻게 평가되는가?(40)
2. 기본권제한의 한계(10)

02-2 기말

Ⅰ. A는 대통령선거 후보자인데 선거운동과정에서 자기 참모와의 대화를 유력한 상대후보인 B가 도청했다고 주장하였고, 이를 C신문사는 그대로 보도하였다. 그후 A는 당선이 되었으나 사실은 다른 후보인 D가 E국가기관을 동원해서 도청한 것으로 드러났다. ABCDE의 법적인 책임을 헌법적 관점에서 논술하라.(40)

Ⅱ. 약술(택일)
1. 사회권의 법적 성격
2. 근로의 권리

03 중간

Ⅰ. 論述(택일, 40점)

1. “대한민국 국민인 남자는 헌법과 이 법이 정하는 바에 따라 병역의무를 성실히 수행하여야 한다. 여자는 지원에 의하여 현역에 한하여 복무할 수 있다.”는 兵役法 §3①은 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국방의 의무를 진다.”는 헌법 §39①에 위반되는가?

2. 수술성공률이 20%라고 판단한 의사와 경제적 이유로 치료를 계속할 수 없는 보호자의 합의로 환자의 치료를 포기하는 경우 국가는 어디까지(어떤 형태로) 개입할 수 있는가?

Ⅱ. 略述(택일, 10점)

1. 公法人의 기본권 주체성

2. 열거되지 아니한 自由와 權利

03 기말

Ⅰ. 論述(택일, 40점)

1. 청계천에서 컴퓨터 수리점을 운영하던 컴도사씨는 환경보전을 앞세운 서울시의 청계천 복원공사로 인해 점포가 철거되자 이전만큼 영업이 잘 되는 다른 곳에서 영업을 할 수 있도록 해주든지 아니면 먹고살 수 있도록 대책을 마련해 달라고 법원에 서울시를 상대로 소송을 제기하였다. 법원은 (헌법적으로) 어떻게 판단해야 하는가? 

2. 公務員이 사기업에 비하여 급여수준이 낮은 것에 불만을 품은 시청과장인 강직한씨를 비롯한 30명의 직원들이 노동조합을 설립하고자 노조설립을 도지사에게 신고하였으나 공무원은 노조활동이 금지된다 하여 반려되었다. 강직한씨 등은 그 근거가 된 노동조합및노동관계조정법 §5의 “근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다.”는 규정과 공무원노조법을 제정하지 않은 國家의 不作爲가 위헌이라고 주장하고 있다. 헌법적으로 판단하면?

Ⅱ. 略述(택일, 10점)

1. 양심상 執銃兵役拒否

2. 集會의 자유와 結社의 자유의 개념

04-2, 중간

Ⅰ. 論述(택일, 40점)
1. 이정희(男)가 애인인 박순남(女)을 시켜 이정희 명의로 住宅賃貸借契約을 체결하게 한 후 실제로는 이정희만 입주하자, 집주인 김치한(男)은 자신은 집을 여자에게 貰 주려고 했다는 이유로 契約解除를 주장하였으나 이정희가 집을 비워주지 않자, 법원에 이정희를 상대로 가옥명도소송을 제기하였다. 법원은 어떻게 판단할까?
2. 新聞社의 시장점유율이 상위 3개사를 합쳐 60%를 넘는 경우 제재할 수 있도록 하는 신문법은 국민의 헌법상 보장된 基本權 중 어떤 기본권을 제한하는 것이며, 基本權 制限의 形式과 限界의 측면에서 적정한 것인가를 설명하시오.

Ⅱ. 略述(택일, 10점)
1. 公法人의 基本權 主體性
2. 基本權侵害에 대한 救濟節次

04-2, 기말

Ⅰ. 論述(택일, 40점)
1. 甲은 良心上 執銃兵役을 할 수 없다며 徵集令狀이 나왔는데도 이에 응하지 않았다. 현격군인인 乙은 소속 부대가 이라크 파병이 결정되자 자신은 신앙적인 이유로 전쟁에 참가할 수는 없으며, 특히 侵略戰爭인 이라크 전쟁에 나갈 수는 없다며 부대를 이탈하였다. 갑과 을은 법적으로 어떻게 처리될까?
2. 勤勞者의 勤勞3權과 관련하여 일반사기업, 공익사업장, 교원, 공무원 등의 경우 법적으로 어떻게 취급되고 있으며, 그 차이의 이론적 근거는 무엇인지 서술하되, 최근의 동향을 언급하시오.

Ⅱ. 略述(택일, 10점)
1. 敎育에 있어서의 平等
2. 公正한 裁判의 요건

05-2 중간

Ⅰ. 論述 A사립대학교 K교수의 “6·25는 북한 지도부에 의해 시도된 통일전쟁”이라는 발언에 대하여, B檢事는 국가보안법 위반혐의로 C判事의 拘束令狀을 발부받아 K교수를 拘束·起訴하였다. 이에 A대학교는 학교의 명예를 실추시키지 않겠다는 임용 당시의 契約을 위반하였다 하여 K교수를 解任하였다. (1·2 중에서 택일, 40점) 1. K와 B·C의 관계에서 K교수의 기본권 제한에 대하여 설명하시오(이론적 근거와 정도). 2. K와 A의 관계에서 K교수의 기본권 제한에 대하여 설명하시오(이론적 근거와 정도).

Ⅱ. 略述(택일, 10점) 1. 人權과 基本權 2. 刑罰不遡及의 原則

05-2 기말

Ⅰ. 論述(택일, 40점)
1. “정당한 사유 없이……입영을 거부한 경우” 3년 이하의 징역에 처하도록 한 병역법 제88조 제1항의 “정당한 사유”에 良心上 執銃兵役拒否를 포함하여 해석하는 것이 가능한가?
2. 국민기초생활 수급자 1종으로 분류된 A씨는 수급액 월 368,226원으로는 생계유지가 안 된다고 생각하여 법원에 국가를 상대로 증액을 청구하는 행정소송을 청구하는 한편 헌법재판소에 국민기초생활보장법에 대하여 위헌심판 제청을 신청하였다. 법원과 헌법재판소는 어떻게 판단할까?

Ⅱ. 略述(택일, 10점)
1. 勤勞의 권리
2. 敎育을 받을 권리

06-2 중간

Ⅰ. 1. A는 24시편의점 주인인데 B와 C학생과 시간당 1만원이라는 비교적 고액의 급여를 주는 대신 24시간 편의점에서 일하는 것으로 약정하였다. 그러나 B가 피곤을 못 이겨 C에게 맡기고 손님이 뜸한 03:00경부터 약
1시간가량 근처 찜질방에서 수면을 취하였다. 이를 이유로 A는 B에게 금월 분 급여를 지급하지 않았다. B는 法院에 A를 상대로 급여를 지급해달라고 소를 제기하였다. 법원은 (헌법적으로) 어떻게 판단할까?
2. 인도네시아 출신의 A는 산업연수생의 신분으로 한국에 들어와서 염색공장에서 일을 하다가 기간이 만료되자 出入國管理法(令) 상의 거주요건을 완화하여 계속 거주할 수 있게 해달라고 국가인권위원회에 청구하였다. 國家人權委員會의 권고를 받은 국회는 A의 요청을 받아들여야 하는가? 헌법적으로 어떤 문제들이 있는가?(論述, 擇一, 40점)

Ⅱ. 1. 辯護人의 助力을 받을 권리
2. 令狀制度(略述, 擇一, 5점, 리포트 5점)

06-2 기말

※ 다음 Ⅰ과 Ⅱ중 하나를 선택하여 설명하시오.
Ⅰ. 1. 서울 종로구에 사는 國民基礎生活保障法 상 기초생활수급자인 A는 수급액 월 30만원이 최저생계비에도 미치지 않는다 하여 그 증액을 요청하는 내용의 소송을 서울행정법원에 청구하였다. 법원은(또는 헌법재판소에 이송된 경우 헌법재판소는) 어떻게 판단할까?(論述, 40점)
2. 迅速한 裁判 및 公開裁判의 원칙(略述, 10점)

Ⅱ. 1. 헌법 §31①은 “모든 국민은 能力에 따라 均等하게 敎育을 받을 권리를 가진다.”고 하고 있는데 재정난에 봉착한 사립대들은 장기간 고액의 기부금을 내거나 학교의 설립·운영에 공이 큰 사람의 자녀를 특별선발하는 이른바 기여입학제를 도입하려고 한다. 헌법적으로 어떻게 판단될까?(論述, 40점)
2. 國家賠償請求權에서 국가·지방자치단체의 求償權(略述, 10점)

헌법Ⅰ

<2017-2 중간>

Ⅰ. 다음에 대하여 논술하시오. 사안에 안 나타난 요소도 고려하여 설명가능함(택1, 40점)

1. 외교부장관 후보자 A는 중국과의 FTA(자유무역협정) 폐지를 주장하는 등의 이유로 국회 청문회에서 부적격 보고서가 채택되었지만, 대통령은 자신도 한중 FTA의 폐지에 동의한다면서 A를 장관으로 임명하였다. 국회와 국민의 대통령에 대한 대응방안은?

2. 대통령은 자신의 대선공약 실천을 위해 건설 중인 원전의 공사중단과 탈원전 에너지정책을 원자력안전법상의 국무총리 소속 원자력위원회가 아닌 별도의 공론화위원회를 임의로 구성하여 시민들의 의견에 따라 결정하기로 하였다. 헌법상 어떤 문제가 있나?

Ⅱ. 간략히 설명하시오.(택1, 10점)

1. 예산과 법률의 차이점

2. 국무총리의 지위와 역할

3. 권력분립의 현대적 변화

<2017-2 기말>

Ⅰ. 다음에 대하여 논술하시오. 사안에 안 나타난 요소도 고려하여 설명가능함(택1, 40점)

1. 북한의 핵과 미사일 위협에 대응하여 우리 정부는 KAMD(한국형미사일방어체계), Kill Chain(한미연합선제타격체제)을 구축하고 있는 중이다. 헌법 §5①(국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다), 기타 다른 헌법적 내용과 관련하여 어떻게 평가할 수 있을까?

2. 현행헌법 하에서 선거로 대통령 소속 정당이 바뀐 후, 「과거사정리」「적폐청산」등의 이름으로 이전 정부의 행적을 수사하여 사법처리하는 일들이 반복되고 있다. 헌법의 기본원리와 관련하여 어떻게 평가할 수 있을까?

Ⅱ. 간략히 설명하시오.(택1, 10점)

1. 헌법의 정치성

2. 헌법개정에서 실정헌법상의 한계

3. 사회적 시장경제질서

<2016-2 중간>

Ⅰ. 다음 중 하나를 골라 서술하시오.(40점)

1. 정치권에서 權力構造를 중심으로 한 개헌주장이 일고 있는데, 정책의 일관성과 책임정치의 관점에서 각 政府形態의 장단점을 들고 자신이 선호하는 정부형태를 제시하시오.

2. 20C 이후 政黨制度의 발달로 인하여 18-19C에 형성된 權力分立과 정부형태에는 어떤 변화가 있었는가?

Ⅱ. 다음 중 하나를 골라 간략히 설명하시오.(10점)

1. 國政監査와 國政調査

2. 法律과 비교하여 볼 때 豫算의 특징

<2016-2 기말>

Ⅰ. 다음 중 하나를 골라 서술하시오.(40점)

1. 헌법 §3와 §4는 憲法의 制定과 改正의 관점에서 어떤 문제점이 있는가?

§3 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다. §4 대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다.

2. 憲法裁判所에서 대통령에 대한 彈劾審判이 진행되는 도중에 수백만의 국민들이 거리에 나와

대통령의 즉각 퇴진을 외치고 있다. 이를 헌법상 基本原理의 관점에서 어떻게 이해할 수 있는가?

Ⅱ. 다음 중 하나를 골라 간략히 설명하시오.(10점)

1. 헌법의 政治性

2. 社會的 市場經濟秩序

96-2 기말
1. 憲法의 特性
2. 憲法改正의 槪念과 限界
3. 代議制度의 特性
4. 國會의 機能變化
5. 大統領의 地位
6. 憲法裁判의 特性

97-1 기말
A. 다음 중 두문제를 골라 설명하시오. 가급적 우리나라의 상황과 연결하여 설명하시오.
1. 憲法의 開放性
2. 憲法改正의 限界
3. 多數決原理

B. 다음 중 두문제를 골라 설명하시오. 가급적 우리나라의 상황과 연결하여 설명하시오.
1. 憲法의 自己保障性
2. 憲法保障과 抵抗權
3. 民主主義에 있어서의 多元主義

C. 다음 중 두문제를 골라 설명하시오. 가급적 우리나라의 상황과 연결하여 설명하시오.
1. 憲法의 政治性
2. 國民主權論과 君主主權論
3. 防禦的 民主主義와 自由民主主義

98-1 중간

A
Ⅰ. 현행헌법상 權力分立의 意義를 國會의 機能과 관련하여 설명하시오.(40점)
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 國會議員의 免責特權
2. 國會의 國政監査權과 國政調査權

B
Ⅰ. 野黨議員이 脫黨해서 與黨에 入黨하는 것은 법적으로 어떻게 평가할 수 있는가?(40점)
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 違憲政黨解散과 정당에 대한 登錄取消
2. 租稅法律主義

C
Ⅰ. 우리나라 政黨制度의 現實과 問題點(40점)
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 大統領의 國務總理任命에 대한 國會의 同意權
2. 比例代表制選擧

D
Ⅰ. 우리나라 大統領·國會議員選擧制度의 問題點(40점)
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 國會議員의 不逮捕特權
2. 國會議員의 除名과 資格審査

E
Ⅰ. 우리나라 職業公務員制度의 현실(40점)
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 二元執政府制 政府形態
2. 國會 立法權의 限界

98-1 기말
A
Ⅰ. 論述(택1, 40점)
1. 우리나라는 法治國家인가
2. 우리 憲法史의 공통적 문제점
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 헌법 前文의 효력
2. 헌법의 開放性

유제
Ⅰ. 論述(택1, 40점)
1. 우리나라에서 행해지는 多數決原理의 문제점
2. 憲法改正의 限界
3. 憲法保障과 抵抗權

Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 헌법의 政治性
2. 憲法制定權力의 限界
3. 헌법의 自己保障性
4. 憲法合致的 解釋
5. 헌법의 開放性
6. 無羈束委任

99-1 중간

A
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 國會機能의 現代的 變化
2. 우리나라 職業公務員制度의 문제점
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 大統領의 地位
2. 司法權의 獨立

B
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 權力分立의 현대적 의미
2. 우리나라 政黨制度의 문제점
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 國會의 國政監査 및 調査權
2. 租稅法律主義
3. 司法權의 獨立

99-1 기말

A
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 憲法改正의 限界를 넘은 경우와 그 처리
2. 多元主義와 防禦的 民主主義의 관계
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 代議制의 개념과 성격
2. 實質的 法治國家

B
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 國民이 憲法訴願을 제기할 수 있는 경우와 그 절차
2. 國會에서의 소위 "날치기" 法案處理와 多數決原理
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 憲法裁判所 裁判官의 構成과 決定定足數의 문제점
2. 抵抗權

00-1 중간고사

A
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 16대 국회의원 총선결과 일응 兩黨制가 성립하였다. 이것이 選擧制度와 관련하여 갖는 憲法的 意味는 무엇인가?
2. 현행 國會議員 選擧制度의 특징과 문제점은 무엇인가?
Ⅱ. 略述(각 5점) ※ 리포트 10점
1. 決選投票制度
2. 選擧에 나타난 지역감정의 치유방법

B
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 政黨制度의 발달로 인한 權力分立의 변화
2. 16대 國會議員 總選에서 나타난 지역감정은 어떻게 치유할 수 있는가?
Ⅱ. 略述(각 5점) ※ 리포트 10점
1. 違憲政黨解散制度
2. 全國區 國會議員

00-1 기말

Ⅰ. 論述(택 1)
1. 우리 憲法改正史에 있어서 절차적 문제점
2. 多數決原理의 의의와 한계

Ⅱ. 略述(택 1)
1. 憲法變遷의 개념
2. 代議制와 直接民主主義

01-1 중간

A
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 權力分立과 관련하여 우리나라 政黨制度의 현실을 설명하시오.
2. 우리나라 職業公務員制度의 문제점
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 比例代表 國會議員(全國區)
2. 國會議員의 不逮捕特權

B
Ⅰ. 論述(택1, 30점)
1. 權力分立과 관련하여 우리나라 政黨制度의 현실을 설명하시오.
2. 大統領選擧과 國會議員選擧의 특징과 문제점을 비교하여 설명하시오.
Ⅱ. 略述(택1, 10점)
1. 比例代表 國會議員(全國區)
2. 國會立法機能의 저하

01-1 기말

※ 다음 Ⅰ.Ⅱ. 중 하나를 선택하여 쓰시오.
Ⅰ. 1. 우리 나라 憲法改正史에 대한 憲法的인 비판(30점)
2. 民主主義에 있어서 多元主義(10점)
Ⅱ. 1. 우리 나라에서 多數決原理가 제대로 적용된다고 할 수 없는 이유는?(30점)
2. 憲法改正에 있어서 憲法外的(超越的)인 限界(10점)

※ 다음 Ⅰ.Ⅱ. 중 하나를 선택하여 쓰시오.
Ⅰ. 1. 憲法改正의 限界를 넘는 경우 어떻게 취급해야 하는가?(30점)
2. 防禦的 民主主義(10점)
Ⅱ. 1. 우리 나라에서 多數決原理가 제대로 적용된다고 할 수 없는 이유는?(30점)
2. 憲法改正에 있어서 憲法外的(超越的)인 限界(10점)

02-1 중간

A
Ⅰ. 자유민주주의에서 선거가 갖는 의미를 설명하되 우리 선거제도에서 가장 미흡하다고 생각되는 점에 대해 설명하시오.(40)
Ⅱ. 국회의 재정에 관한 권한(10)

B
Ⅰ. 우리 헌법상 대통령과 국회와의 관계를 설명하되, 바람직한 방향으로 발전하기 위해 필요한 여건은 무엇이라고 생각하는가?(40)
Ⅱ. 정당의 성격과 역할(10)

02-1 기말

ⅠⅡ중 택일
Ⅰ. 1. 월드축구당은 월드컵축구 우승 신화를 이룬 히딩크 축구국가대표팀 감독을 대통령으로 영입하고자 이번 대통령 선거에 한해 국적제한을 없애는 것을 헌법 67④에 규정하는 헌법개정안을 국회재적 과반수 의원의 동의를 얻어 국회에 제출하였다. 이에 대하여 (헌)법적으로 어떻게 평가되는가?(40)
2. 국민주권론과 대의제(10)

Ⅱ.1. "헌법Ⅰ"을 수강하는 학생들 만장일치로 학점을 시험으로 평가하는 대신 사다리타기(제비뽑기)로 결정하도록 하는 것은 (헌)법적으로 가능한가?
2. 헌법개정에 있어서 헌법초월적 한계

03-1, 중간

Ⅰ. 논술(택일, 40점)
1. 여론조사결과 국민들 중 미국의 대 이라크 전 파병에 동의하는 사람은 49%, 반대하는 사람은 51%였으나, 실제 대통령의 파병결정에 대하여 국회에서 85%의 찬성으로 동의안이 통과되었다. 이를 헌법적으로 어떻게 설명할 수 있는가? 그리고 이에 반대한 51%의 국민은 어떻게 이에 항의할 수 있는가?
2. 20C 이후 정당제도의 발달에 따른 대의제?권력분립제도?선거제도?정부형태의 변화를 설명하시오.

Ⅱ. 약술(택일, 10점)
1. 국회의 재정에 관한 권한
2. 국무총리제도의 문제점

03-1 기말

Ⅰ. 논술(택일, 40점)

1. 새만금 간척사업에 대한 수년간의 찬반양론이 계속되어 왔고, 상당부분 공사가 완공되어 가고 있는 시점에서도 논란이 끊이질 않고 있다. 이러한 현상은 多元主義에 입각한 우리헌법상 당연한 것인가? 憲法의 開放性을 언급하여 설명하시오.

2. 大統領選擧에서 국민(선거권자) 과반수의 지지를 얻어 당선된 대통령이 선거과정의 公約이나 그 이전에 보여주던 성향과 전혀 다른 식으로 國政을 운영할 때 국민으로서는 어떻게 해야 하는가? 또 그 정도가 심하여 民主主義를 부정하는 행태로 나타난다면 어떻게 해야 하는가?

Ⅱ. 약술(택일, 10점)
1. 憲法의 政治性
2. 憲法改正의 실정헌법상의 한계

04-1 중간

Ⅰ. 論述(택일, 40점)
1. 大統領制의 특징과 장단점을 설명하되, 政黨制度와 관계 및 이른바 責任總理制로의 운영가능성을 설명하시오.
2. 國會議員 選擧制度를 설명하되, 國會議員 總選擧(2004.4.15) 과정에서 나타난 우리나라 國會議員選擧(制度)의 문제점에 대하여 설명하시오.

Ⅱ. 略述(택일, 10점)
1. 國民과 國會議員과의 관계
2. 國會의 豫算案 심의확정권

04-1, 기말

Ⅰ. 論述(택일, 40점)
1. 新行政首都 건설과 관련하여 국토의 균형발전을 위하여 필요하다는 입장과 통일을 고려할 때 재원의 낭비라는 찬반양론이 팽배해 있다. 이를 어떤 구체적 절차를 통하여 결정하고 추진해야 할지를 民主的 決定方式과 관련하여 설명하시오(현실과는 상관없음).

2. 현 정부는 南北統一을 이룩한 인기절정의 현직 大統領을 등에 업고 현행 헌법개정절차에 따라 대통령을 終身職으로 하는 憲法改正案을 추진하려고 한다. 이에 대하여 헌법적으로 평가를 내리면? (현실과는 상관없음)

Ⅱ. 略述(택일, 10점)
1. 憲法의 自己保障性
2. 憲法의 開放性

05-1 중간

Ⅰ. 論述(택일, 40점)
1. 權力分立과 政黨制度의 관계에 대하여 서술하시오.
2. (國會議員 또는 大統領) 選擧와 관련하여 선거운동기간 중에는 國民은 주인대접을 받지만 선거가 끝나면 무시되는 것이 일반적이다. 그 원인은 무엇이며 어떻게 이해해야 하는가? 또는 어떻게 발전해야 하는가?

Ⅱ. 略述(택일, 10점)
1. 國會議員의 免責特權
2. 國會의 豫算案 審議?議決權

05-1 기말

Ⅰ. 論述(택일, 40점)
1. 行政複合都市의 건설이 예정된 충청권과 이에 반대하는 수도권이 대립하고 있는 상황을 民主主義의 관점에서는 어떻게 설명할 수 있으며 어떻게 결론이 나야 할까?
2. 憲法改正의 限界를 설명하되 우리 憲法史에서의 사례와 그 처리(대응)를 언급하시오.

Ⅱ. 略述(택일, 10점)
1. 憲法의 政治性
2. 民主的 決定方式으로서 多數決原理

06-1 중간

※ 다음 ⅠⅡ 중 택일하여 서술하시오.
Ⅰ. 1. 國會에서 사사건건 與野가 대립하는 현실을 (選擧制度 政黨制度 등과 관련하여) 설명하고　 발전적인 해결방안은 무엇인지 설명하시오(論述 40점).
2. 國會議員의 不逮捕特權(略述 10점)

Ⅱ. 1. 大統領이 國務總理로 지명한 A씨가 국회 인사청문회과정에서 낮은 평가를 받자 대통령이 임명동의안을 철회한 후 國務總理 署理로 임명하여 국정을 수행하는 경우 헌법적으로 어떻게 평가되며 어떤 대응방안이 있을까?(論述 40점)
2. 國會의 財政에 관한 권한(略述 10점)

06-1 기말

Ⅰ. 1. 大統領選擧에서 70%라는 압도적 지지로 당선된 A는 국회과반수를 차지하고 있는 자신의 소속 정당 國會議員들을 동원하여 大統領 終身制 개헌안을 제출하였다. 헌법적으로 어떻게 평가되는가?
2. 憲法의 機能과 特性을 설명하시오.(論述, 擇一, 40점)

Ⅱ. 1. 憲法合致的 解釋
2. 憲法變遷(略述, 擇一, 10점)

07-1 중간

※ 다음 Ⅰ과 Ⅱ중 하나를 선택하여 설명하시오.
Ⅰ. 1. Y당에서 탈당한 의원들은 기존의 M당과 합당하여 T당을 만들어 大統領選擧의 후보를 내기로 하였다. 憲法的 입장에서의 문제점은?(論述, 40점)
2. 대통령의 法律案 再議要求權(略述, 10점)

Ⅱ. 1. 우리의 현실과 관련하여 議員內閣制와 二元執政府制의 도입가능성과 성공가능성은?(論述, 40점)
2. 국회의 豫算案 審議權(略述, 10점)

07-1 기말

※ 다음 Ⅰ과 Ⅱ중 하나를 선택하여 설명하시오.
Ⅰ. 1. 大統領 4년 連任制 改憲案이 통과된 후 개헌안 發議 당시의 대통령이 다시 大統領選擧에 출마할 수 있는가? §128②, 헌법개정의 한계와 관련하여 설명하시오(論述, 40점).
2. 헌법의 특성 중 開放性(略述, 10점)

Ⅱ. 1. 大統領의 선거중립을 규정한 公職選擧法과 國家公務員法은 어떤 문제점이 있는가? 憲法觀 또는 법학의 3가지 측면과 관련하여 설명하시오(論述, 40점).
2. 헌법의 특성 중 自己保障性(略述, 10점)

08-1 중간