invalid-file헌법학연구 10-2호, 2004.6
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議員立法의 문제점
국립한경대학교 법학부 교수
오호택
[目次]
Ⅰ. 問題의 提起
Ⅱ. 立法의 槪念과 範圍
1. 법률의 개념
2. 입법의 개념과 절차
(1) 입법의 개념
(2) 입법의 절차
Ⅲ. 立法의 擔當機關
1. 국회 이외의 입법기관에 대한 역사적 개관
(1) 남조선 과도입법의원
(2) 국가재건최고회의
(3) 비상국무회의
(4) 국가보위입법회의
2. 국회와 행정부
Ⅳ. 議員立法過程의 問題點
1. 사례
(1) 상가건물임대차보호법의 입법과정
(2) 공직선거및선거부정방지법의 개정과정
2. 국회의 전문성
3. 법률제정에 있어서 양안의 비교
(1) 절차의 난이도
(2) 정치적 고려
4. 정부제출 법안의 문제점
5. 소결: 국회 입법과정의 문제점
Ⅴ. 改善方案
1. 국회 조직의 개선
2. 입법절차의 개선
3. 입법내용의 개선
Ⅵ. 結論
Ⅰ. 問題의 提起
2003년 노무현 정부에 들어와서 우리 사회는 여러 가지 변화를 겪고 있는데 대체로 탈권위주의화에서 비롯된 긍정적 측면이 있으면서 동시에 매우 혼란한 상황이 계속되는 부작용이 있는 것을 부인할 수 없다. 대통령은 자신을 대통령으로 뽑아 헌법상의 절차에 대해 스스로 부정하여 “재신임”을 얘기하고, 헌법에 의하여 구성된 자신과 동등한 민주적 정당성을 보유한 국회를 부인하려는 행태를 보임으로써 탄핵의 빌미를 제공하였다. 대통령뿐만 아니라 국회도 마찬가지다. 즉 2002년 대통령선거과정에서의 불법 정치자금 수수의혹과 관련하여 누구도 자유로울 수 없다고 공공연하게 말하면서 당시의 정치자금법에 따라서는 선거 자체가 불가능하다고 말한다. 그렇다면 이러한 법률은 누가 만들었는가? 대통령과 국회가 아닌가? 국회가 자신이 만든 정치자금법을 스스로 부인하는 이러한 태도는 법치국가의 측면에서 볼 때 심각한 헌법의 위기가 아닌가 우려된다. 물론 이러한 현상은 대통령과 국회뿐만 아니라 국가기관과 국민 전반에 걸쳐서 폭넓게 퍼져 있는 현상으로 생각된다.
헌법 §40는 “입법권은 국회에 속한다.”고 규정하고 있지만 실제로 국회가 모든 입법을 담당하는 것도 아니며, 또 법률제정과정에 있어서도 중요한 역할을 하지 못하고 있는 것이 현실이다. 그렇다면 입법권은 국회에 속한다는 고전적 개념에서 벗어나야 하는 것이 아닌가 하는 의문이 든다. 실질적인 입법의 과정을 파악하고 그 과정에서 나타나는 문제점을 파악하여 좀더 중요한 국가기능인 입법이 민주주의원칙 하에서 제대로 운영되도록 하여야 할 것이다. 특히 우리나라의 경우 졸속 입법 또는 입법의 지연1)현상이 매우 빈번하다고 생각된다. 이러한 현상을 어떻게 바로잡을 것인가?
입법은 국가기능의 출발점이다. 국가권력의 행사와 국가의사의 결정은 대부분 궁극적으로 입법의 형태로 나타난다. 그러나 국가의 주인인 국민의 입장에서 볼 때 법률은 결국 국민의사의 표현인데 그 국민의 입장에서는 법률의 내용을 잘 알기 어렵다. 더구나 무엇이 신법인지 특별법인지, 그래서 어떤 법이 자신의 경우에 적용되는지 전문가조차도 쉽게 판단하지 못하고 또 전문가들 간에도 견해가 갈리는 경우도 비일비재하다. 현행법은 헌법 한 개와 법률 1,094개, 그리고 명령은 2,702개로 전체 법령은 3,797개이다.2) 또한 현행 헌법개정시인 1987년과 비교해 보면 765개이던 법률은 2004.3 현재 1,094개로, 1,286개이던 대통령령은 1,402개로, 법률과 명령을 합쳐서는 2,999개에서 3,796개로 늘어났다. 한편 정부수립 이후 법령공포 총 누계는 2004.3 현재 41,658건이다. 이러한 법의 인플레 현상은 사회가 복잡해지고 다양한 이해관계가 표출되는 다원화된 현대에는 당연한 현상이라고 할 수도 있으나, 입법과정에서의 문제점은 없는지 의문이 든다. 다시 말해서 좀더 체계적으로 정리하고 통폐합해야3) 할 입법의 책무를 게을리 한 측면도 분명히 있어 보인다.
이하에서는 특히 국회의 법률제정과정에서의 문제점을 지적하고 그 대안을 모색해 보기로 한다.4)
Ⅱ. 立法의 槪念과 範圍
1. 법률의 개념
19C의 법률개념은 의회에서 승인되고 군주에 의하여 재가된 그러한 국가의 법제정행위만을 법률이라고 하였으나, 이후 법제정의 전체 범위가 의회입법의 영역에 속하지 아니하였고, 전통적으로 법제정에 속하지 않았던 영역들에 대해 의회가 결정권한을 가지게 되었기 때문에 법률개념의 분화가 이루어졌다. 즉 형식적 의미에서의 법률은 그 구조가 어떠하든지 헌법적으로 규정된 입법절차에 따라 성립된 입법자의 모든 의사행위이다. 반면에 실질적 의미에서의 법률은 모든 법규범을 의미한다.5)
법률의 개념을 실질적으로 확정지으려는 많은 노력이 전개되었으나 그러한 노력들은 실패할 수밖에 없었다.6) 즉 법률의 개념을 시?공을 초월하여 헌법과 무관하게 정의하려는 모든 시도는 실패할 수밖에 없다고 할 수 있으며, 결국 법률의 개념은 시간과 공간의 제약 하에서 효력을 갖는 헌법질서와 밀접한 전?후 관계에서만 확정될 수 있다.7)
따라서 형식적 의미의 법률과 실질적 의미의 법률로 구분하는 것은 국민의 대의기관인 의회만이 입법권을 가지게 됨으로써 더 이상 의미를 갖지 못하게 되었다. 따라서 오늘날 민주적 헌법질서에서 법률이란 헌법이 정한 입법절차에 따라 그리고 법률의 형식으로 입법기관인 국회가 정립한 모든 명령을 말한다.8)
국민의 대의기관인 국회가 제정한 법률이 모든 법규범 중에서 헌법 다음 가는 강력한 규범적 효력을 갖는 것은 민주주의원리와 법치국가원리 하에서 직접적인 민주적 정당성에 기초하고, 정치적 의사형성의 민주적 형식에 의하여 성립하기 때문이다.9) 구체적으로는 법률의 우위와 법률의 유보라고 하는 형태로 표현된다.
2. 입법의 개념과 절차
(1) 입법의 개념
법률의 개념을 위와 같이 볼 때 입법이란 “직접적인 민주적 정당성에 기초하고, 의회에 의한 자유로운 의사형성, 완전한 공개과정 그리고 갖가지 추구들(지향노력)의 최적의 고려와 최적의 조정을 통하여, 또한 행정부의 광범한 참여 하에서 기본적인 문제를 결정하는 것이다.”10) 즉 시대에 따라 변하는 국가적 과제와 기능에 따라 입법기능도 변한다고 할 수 있다. 19C 시민적 법치국가에서는 의회의 행정부(군주)에 대한 투쟁과 타협의 산물로서 의회에 대한 행정권의 침입을 방어하기 위한 개념이었다. 이에 반해 20C 사회적 법치국가에서는 의회와 행정부의 대립구조가 아니라 적극적으로 국민의 사회권을 보장해야 하는 국가과제에 따라 의회와 행정부는 공조하여 국민을 보호해야 하는 것이다. 입법은 이러한 사회국가적 과제의 계획과 집행을 법률로써 근거지우려는 의미를 가지게 되었다.11)
결론적으로 입법의 기능은 국민의 의사를 확인하고 그 과정에서 사회적 갈등을 통합하는 기능을 가지며, 일종의 정치투쟁의 결과의 산물로서 기능하는 것이라고 할 수 있다.
(2) 입법의 절차
물론 입법에는 법률 외에도 명령이나 규칙, 또는 지방자치법규를 포함하는 것이지만 이 글에서는 의원입법의 문제점을 살펴보는 것이 주제이므로 법률제정에 국한해서 살펴보기로 한다.12) 또한 입법의 절차는 각국에 따라 다르지만 여기서는 우리나라의 입법절차만을 살펴보기로 한다.13)
법률안 제출은 국회의원과 정부가 공유하고 있다. 국회의원이 제출하는 경우 10인 이상의 찬성을 얻어야 하며, 다만 예산상의 조치가 필요한 경우 예산명세서를 첨부하여야 한다.14) 또한 위원회도 그 소관사항에 대하여 법률안을 제출할 수 있다.15) 의원발의 법률안은 ① 의원이 직접 기초하는 경우, ② 정부 또는 제3자가 기초하여 제공하는 안을 근간으로 의원이 입안하여 제출하는 경우, ③ 정부가 마련한 안을 의원을 통하여 제출하는 경우, ④ 연구원 및 관련단체 등이 마련한 법률초안을 의원을 통하여 제출하는 경우 등 그 입안과정이 다양하다.16)
법률안이 제출되면 의장은 이를 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부한다.17) 위원회는 법률안에 대하여 국회공보 등에 입법예고할 수 있다.18) 그리고 위원회에서 심사를 마친 때에 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다.19) 의원은 스스로 발의한 법률안을 철회할 수 있으며, 본회의에서는 번안동의와 수정동의를 할 수 있다.20) 본회의 3독회는 폐지되고 상임위원회 중심주의를 채택하고 있다.21)
그 후 본회의 의결을 거쳐 정부로 이송되고 대통령이 서명·공포하면 법률로써 확정된다. 물론 대통령은 이의가 있는 경우 15일 이내에 이의서를 첨부하여 국회에 환부할 수 있다.22)
정부제출 법률안의 경우 각 중앙행정기관이 자기 소관사항에 대하여 입법을 추진하는 것이 일반적이며 이 경우 법률안의 초안은 당해 법률의 집행을 담당할 소관부처의 주무부서가 주관하게 된다.23) 초안을 마련하여 관계부처와의 협의를 거쳐 입법예고를 하게 된다. 입법예고는 법령안의 입법취지, 주요내용 또는 전문을 관보·공보나 신문·방송·컴퓨터통신 등의 방법으로 널리 공고하여야 하며, 그 예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다.24) 그리고 경제관계부처에서 제안하는 법률안은 경제장관회의 및 경제차관회의를 거치고, 당정협의를 거친 후 소관 중앙행정기관의 원안이 확정되면 법제처의 심사와 차관회의와 국무회의의 심의를 거쳐 국회에 제출하게 된다. 국회에 제출되면 의원입법과 같은 과정을 거치게 된다.
Ⅲ. 立法의 擔當機關
1. 국회 이외의 입법기관에 대한 역사적 개관
민주주의원리가 가장 중요한 헌법상의 원리라고 전제할 때, 국가공동체의 법을 정립하는 것도 궁극적으로는 국민의 책임과 권한일 것이다. 헌법은 그러한 입법권의 행사를 국회에 위임한 것이다. 그렇다면 필연적으로 입법기관은 민주적 정당성을 가지고 있어야 할 것이다. 그렇기 때문에 민주적 정당성이 확보되어 있는 국회가 입법부가 되어야 할 당위성이 있는 것이다.
그러나 우리 헌법사에서 민주적 정당성이 취약한 임시적 또는 비정상적 입법기관이 여러 번 있었던 것을 발견할 수 있다. 이를 非代議機關이라고 한다. 이에 대한 개략적인 활동과 의미를 살펴보자.
(1) 남조선 과도입법의원
일제에서의 해방 이후 한국에 주둔한 미군은 맥아더 장군의 포고 제1호(1945.9.7)로 남한에 군정(military control)의 실시를 선언하였다. 해방 이후의 좌우대립 속에 좌우합작을 통한 범민주적인 좌도정부수립의 노력이 있었고, 그 일환으로 1946.2.14 남조선대한민국대표민주의원이 발족하였으나 후에 좌익의 이탈로 우파만의 기구가 되었고 미군정의 자문기구에 머물렀다.25)
이후 우여곡절 끝에 1947.12.12 남조선과도입법의원이 설립되었다. 의원정수 90인 중 45인은 선거(민선의원)에 의하여, 45인은 임명(관선의원)에 의하여 선출하였다. 민선은 읍·면·구 대표가 당해 시·도에 배정된 수의 입법위원을 선출하는 간접선거방식이었다.26) 그러나 독립국가로서의 국가성을 가지지 못한 시기였기 때문에 법률12건 만을 군정장관의 인준을 얻어 시행했을 뿐이다. 입법의원의 심의를 거치지 않고 군정청에서 제정?공포하여 시행한 법령이 65건이라는 점을 고려하면 그 실질적 기능이 매우 미약했음을 알 수 있다.27)
(2) 국가재건최고회의
1961년 5?16 군사쿠데타로 집권한 쿠데타세력은 같은 해 5.18 당시 장면총리의 퇴진과 계엄의 추인으로 정권을 인수하여 “군사혁명위원회”를 구성하였다. 다시 5.19 “국가재건최고회의”로 이름을 바꾸었다. 여기에서 대통령의 재가를 얻어 공포한 국가재건비상조치법은 사실상 헌법의 역할을 하였다.28) 또 6.9 국가재건최고회의법을 제정하여 국가재건최고회의로 하여금 입법을 담당하게 하였다.29)
(3) 비상국무회의
1971.12.6 법적 근거가 없는 국가비상사태를 선언하고, 12.27 대통령에게 초헌법적 국가긴급권을 행사할 수 있도록 하는 국가보위에관한특별조치법이 변칙적으로 통과되었다. 1972.10.17 비상계엄을 선포하고 국회를 해산하고 정당 및 정치활동을 중지시켰다. 1972. 12.27 제4공화국헌법(이른바 유신헌법)이 공포되어 국회가 구성되기까지는 비상국무회의법에 따라 비상국무회의가 입법권을 행사하였다.30)
(4) 국가보위입법회의
1980년 헌법31)이 시행됨에 따라서 국회의 권한을 국가보위입법회의가 대체하게 되었다.32) 국가보위입법회의법(1980.10.28, 법률 제3260호)과 동 시행령(대통령령 제10036호)에 따라서 대통령에 의하여 임명된 81명의 의원들로 구성되었고, 7개의 분과위원회를 갖추고 있었다. 1980.11.27부터 1981.3.31까지 156일 동안 존속하면서 220건의 의안을 처리하였다. 이 중 189건은 법률안으로서 의원발의안이 33건, 정부제출안이 156건이었다. 그밖에 동의안 16건, 결의안 3건, 규칙안 6건, 긴급동의 1건, 예산안 1건, 기타 2건 등이 있었다.33) 개혁입법이란 미명하에 수많은 비민주적 법률을 제ㆍ개정하였다.34)
2. 국회와 행정부
대통령제를 채택하고 있는 우리나라는 미국과는 달리 정부도 법률안을 제출할 수 있도록 하고 있는 것이 특징이다.35) 이러한 제도는 국회의 전문성의 약화에 기인한 것이기도 하지만 반면에 국회의 전문성약화의 원인이 되기도 한다고 생각된다. 정부가 직접 법률안을 제출할 수 없는 경우에는 국회에 필요한 법률의 제정을 요청할 수밖에 없고, 이 과정에서 초안을 마련해 줄 수는 있겠지만 결국 국회의 책임 하에 법률이 제정될 것이기 때문에 국회가 단순히 법률안을 통과시켜 주는 역할에 머물러 있을 수는 없을 것이다.36)
특히 행정부는 집행의 역할을 하는 기관인데 입법에서도 중요한 비중을 차지함에 따라서 스스로 정립한 법률을 스스로 집행하게 됨으로써 견제의 부재 내지는 역할의 혼동현상을 피할 수 없게 되는 것이다. 어떤 일의 추진에 법이 장애가 되면 법을 바꾸면 된다는 식의 안이한 태도 내지는 비 법치국가적 사고의 만연을 불러 오는 한 원인이라고 생각된다. 이하에서 살펴보겠지만, 결국 의회의 입법기능의 강화와 더불어 행정부와 입법부 간에 입법과정에서의 새로운 역할분담을 통하여 국민의 입장에서 볼 때 합리적인 입법이 진행될 수 있도록 하여야 할 것이다.
Ⅳ. 議員立法過程의 問題點
1. 사례
의원입법의 문제점을 정리하기 위하여 구체적인 입법사례를 검토해 보기로 한다.
의원입법안 중에서 문제점을 노정하는 경우는 두 가지로 나누어 볼 수 있겠다. 첫째로 지나치게 인기에 영합하는 의미에서 졸속으로 만들어지는 경우이다. 국회의원은 선거직인 만큼 국민들 특히 유권자들의 눈치를 보지 않을 수 없으며 특히 자신의 지지기반에 해당하는 유권자들의 이해관계에 민감할 수밖에 없다. 이 경우 전체 국민의 이익이나 국가의 이익보다는 국지적인 지지기반에 해당하는 유권자의 이해관계를 대변하여 입법에 임하게 되는 결과가 된다. 따라서 전체 국민의 대표자라는 국회의원의 본질에 부합하지 않으며, 헌법 제46조 제2항이 지적하고 있는 “국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”는 의무를 위반하고 있는 것이 된다.
두 번째로는 국회의원들 자신의 이익과 관련된 법안의 통과에 있어서 공정성을 지킬 수 있느냐의 문제가 있다. 아래에서 살펴볼 선거법이나 정당법·정치자금법 등의 법률 제·개정에 있어서 자신의 이익을 무시하고 국가와 국민전체의 이익을 위해서 절제된 입법을 할 수 있겠는가의 문제이다.
이하에서는 첫 번째 유형으로 상가건물임대차보호법을, 두 번째 유형으로 공직선거및선거부정방지법을 살펴보기로 한다.37)
(1) 상가건물임대차보호법의 입법과정
상가건물임대차보호법은 상가에 대한 투자비용이 증가되는 데 비해서 임차기간이 장기적으로 보장되지 못하여 임차인들이 시설투자비용을 회수하지 못하여 막대한 손해를 보고 있다는 지적에 따라 임차인을 보호하기 위하여 논의되기 시작하였다. 이미 15대 국회 때인 1996년 국회에서 발의되어 논의된 적이 있으나 의회기 만료로 폐기되었다. 그 후 16대 국회 들어 2000년 12월부터 다시 논의가 시작되었다. 2001년 들어 상가등비주거용건물임대차보호법안(이재오 대표발의, 법안 160674호, 2001.3.20), 상가임대차보호법안(송영길 대표발의, 법안 160714호, 2001.4.13), 상가등비주거용건물임대차보호법안(이주영 대표발의, 법안 160850호, 2001.6.25) 등이 발의되어 이를 심의·통합하여 2001.12.7 대안을 마련하여 원안대로 가결되었다(2001.12.29, 법률 제6,542호). 그 후 상가임대차보호법 개정법률안(조배숙 대표발의, 법안 161604호, 2002.6.26)이 발의되어 수정가결되어 법률이 개정되었다(2002.8.26, 법률 제6,718호).
문제는 비슷한 법률안들이 왜 동시다발적으로 발의되었는가이다. 이는 의심할 여지없이 유권자의 표를 의식하여 영세한 상가임차인의 권익보호에 앞장섰다는 것을 자신의 업적으로 선전하기 위한 것이다. 따라서 주무부서가 법률집행의 준비도 안 되어 있는 상황에서 핵심적인 영역을 시행령에 위임한 상태에서 서둘러 공포하였던 것이다.38) 이러한 인기영합적 입법의 추진으로 말미암아 권리보호에 있어서 임대인들과의 형평성 문제가 제기되었으며, 주택임대차보호법과의 형평성 문제 등이 고려되지 않은 채 발의되었으며, 비슷한 시기에 비슷한 내용의 법안이 의원입법으로 중복하여 제출되었던 것이다. 또한 입법의 추진과 시행과정에서39) 시행령의 제정이 늦어지고, 임대인들이 이 법률의 적용대상에서 벗어나기 위하여 법률 시행 전에 임대료를 대폭 인상하는 등 예상치 못한 부작용이 발생한 것이다.40)
(2) 공직선거 및 선거부정방지법의 개정과정
2004.4.15이 제16대 국회의원 총선거인데도 불구하고 선거법 개정안에 대한 여야간의 이해관계의 대립으로 말미암아 정치개혁특별위원회가 구성된 것은 2004.1.8 제244회 국회 제6차 본회의였다. 가장 첨예한 의원정수 및 선거구획정 문제가 각 당의 첨예한 이해관계 대문에 타협이 되지 않음에 따라 선거 1년 전에 획정되어야 할 선거구가 선거 약 1달 전에야 확정되는 결과를 가져왔으며 이러한 현상은 국회 스스로 법을 지키지 않음은 물론 기존의 국회의원이 상대적으로 유리한 풍토에서 무소속이나 정치신인에게 불리하게 작용하는 결과를 가져왔다.
제244회 국회 폐회 중 제7차까지, 제245회 국회에서 제11차까지의 선거법소위원회에서 의원발의 법률안과 선거관리위원회 및 범국민정치개혁위원회가 제출한 안 등을 종합하여 심사한 결과 최종 법률안을 마련하여 정치개혁특별위원회안으로 제안하기로 하였다. 의원정수 및 선거구획정결과를 반영한 최종 안은 2004.3.2 제4차 정치개혁득별위원회에서 의결되었고, 본회의에서 의결된 것은 2004.3.9이었다.
이른바 정치관계법이라 할 수 있는 공직선거 및 선거부정방지법, 정치자금에 관한 법률, 정당법 등의 경우 입법을 담당하는 국회의원들 자신에 관련된 법률들이다. 이 경우 자신의 이해득실 때문에 국민전체나 국가이익을 우선하여 입법이 이루어지기 힘든 것은 당연하다. 2004년 17대 국회의원 총선거를 앞두고서 국회의원 총수와 선거구 획정문제로 자신들의 이해관계 때문에 국회의원 총선거 1년 전에 선거구를 획정해야 하는 공직선거법 제24조 제4항을 위반하면서 까지 공직선거법 개정안을 통과시키지 못한 것은 그 대표적 사례라 할 것이다. 공직선거법의 경우 제17대 총선 약2년 전인 2002.4.15부터 선거 직전까지 무려 22번의 선거법개정안이 의원발의로 제안되어 2003.10.16과 2004.3.2 두 차례 가결되었다. 재판을 담당하는 판사가 자신과 관련 있는 사건이나 공정성을 담보하기 어려운 사건에 대해서 판단할 수 없는 것처럼41) 입법을 담당하는 국회가 자신의 이해관계가 걸려 있는 입법에 있어서도 아무 제한 없이 입법을 할 수 있다는 것은 문제가 있다고 할 것이다.
자신의 이해관계가 걸려있는 사항에 대한 입법의 문제점은 행정부 주도의 입법에서도 그대로 나타난다고 할 수 있다. 이에 대한 통제가 필요하다고 생각된다.
2. 국회의 전문성
우선 행정부 공무원에 비하여 입법부 공무원 숫자는 현저히 적다는 점을 들 수 있다. 입법부 전체 공무원 수는 3,211명으로 행정부(중앙부처) 158,123명에 비하여 매우 적은 수이다.42) 그 중 제12대 국회 때 1,263명이던 사무처 직원은 지속적으로 줄어들어 제16대 국회 때는 1,166명으로 축소되었다.43) 또 국회 사무처에서도 실제로 입법과 예산심의에 참여하는 법제실과 예산정책국의 직원은 각각 41명씩 82명에 불과하다.44) 특히 법제실의 경우 법제관(사무관) 이상은 25명뿐으로 매년 약 900건의 법률안을 검토하는 것을 감안하면 법제관 1인이 1년에 약 30-40건의 법률안을 검토하는 것이 되며, 중앙부처 1개를 담당하는 셈이 된다.45) 한편 국회의원 1인당 6명씩 배정되는 보좌진은 총 1,638명(제16대 국회 기준)에 달하는데 사무처 직원들과는 달리 입법에 있어서의 전문성이 담보된다고 보기 어렵다. 이렇게 볼 때 국회 전체적으로 행정부의 전문성을 따라잡기는 역부족이다.
더구나 입법과정에서의 위원회중심주의는 행정부에 비하여 낙후된 전문성을 보완하는 역할을 하는 긍정적인 측면이 있는 반면에 본회의의 形骸化를 야기하고,46) 다른 위원회에서 심의된 법안에 대하여는 전혀 아는 바 없이 통과시키는 이른바 거수기 역할에 머물게 하는 부작용이 있다.47)
다음으로 법률안 제출건수와 통과건수를 비교해 보자.
현행헌법 하에서 실제로 제안된 법률과 통과된 법률의 숫자는 아래의 표에서 보는 바와 같다.
[표] 제출주체별 법률안 제출결과48)
발의주체
발의건수
비중(%)1)
가결/ 부결
비중(%)2)
가결률(%)3)
제13대
(1988-1992)
의원발의
570
60.8
171/ 399
34.8
30.0
정부제출
368
39.2
321/ 47
65.2
87.2
합계
938
100
492/ 446
100
·
제14대
(1992-1996)
의원발의
321
35.6
119/ 202
18.1
37.1
정부제출
581
64.4
537/ 44
81.9
92.4
합계
902
100
656/ 246
100
·
제15대
(1996-2000)
의원발의
1,144
58.6
461/ 683
41.2
40.3
정부제출
807
41.4
659/ 148
58.8
81.2
합계
1,951
100
1,120/ 831
100
·
제16대
(2000-2003)
의원발의
1,199
68.4
516/ 683
54.5
43.0
정부제출
554
31.6
431/ 123
45.5
77.8
합계
1,753
100
947/ 806
100
·
이 표에서 보면 제16대 국회의 경우 의원발의가 전체의 68.4%로 정부발의 31.6%를 압도하지만 가결률이 43.0%에 불과하여 실제 통과된 의안의 비중은 54.5%로 내려간다. 그런데 16대 국회의 경우 여소야대의 특성상 야당에 의한 발의와 가결이 많았고 상대적으로 정부발의안에 대한 부결률이 높았음을 알 수 있다. 현행 헌법 하에서 전체적으로 볼 때, 즉 13대 국회에서 16대 국회까지를 보면 의원발의는 총 5,544건 중 3,234건으로 전체 발의 건수에서 차지하는 비중은 58.33%를 차지하고 있으며, 그 중 1,267이 통과되어 가결률은 39.41%이며, 통과된 법안 중 22.28%를 차지하는 데 불과하다. 반면 정부안은 가결률이 84.36%며, 전체 통과된 법안 중 60.59%를 차지하고 있다.49)
이렇게 볼 때 이미 입법에 있어서 의회의 역할은 매우 한정되어 있음을 알 수 있다. 더구나 의원입법의 경우도 상당수는 행정부의 초안을 기초로 한다는 점에서 더욱 그렇다.50) 이러한 현실을 인정하고 국회의 새로운 역할을 모색해야 할 것으로 생각한다. 결론에 앞서 우선 정부안과 의원입법안을 비교해 보자.
3. 법률제정에 있어서 양안의 비교
(1) 절차의 난이도
정부안과 국회안의 양적 차이와 가결률은 위에서 보았다. 그런데 실제로는 정부안이지만 의원입법의 형식을 빌어서 입법이 추진된 경우도 많다. 이런 입법형태는 행정부처간의 합의가 어렵거나 사회적 찬반 논란이 많은 법안들에서 두드러진다. 정부 입장에서는 정부입법보다 의원입법으로 하는 게 절차와 시간을 대폭 줄이고 정치적 부담도 크게 덜 수 있기 때문이다.51)
의원입법절차의 경우 입법안의 국회제출에 이어 관련 상임위와 국회법사위를 거쳐 본회의에서 의결하면 법률로 확정된다(대통령의 공포와 재의요구권을 별론으로 할 때). 이에 반해서 정부입법절차의 경우 국회 제출 전에 입법예고와 관계부처차관회의, 법제처의 심사를 거쳐 국무회의에서 통과되어야 한다. 이때까지 통상 걸리는 시간은 평균 45일 이라고 알려져 있다.52)
(2) 정치적 고려
정부에 비해서 국회의원의 경우 곧바로 선거를 의식하여야 하는 특징을 가지고 있다. 임기가 4년이므로 그것도 임기 중에 어떤 가시적인 입법활동을 하지 않으면 선거에서 많은 득표를 할 수 없게 되는 경우가 많다. 그래서 무리한 입법을 추진하거나 또는 전체적인 법체계에 대한 고려 없이 즉흥적으로 진행되는 경우가 많은 것이다. 물론 정부입법의 경우도 행정부 관료들의 관료적 이익이 침투될 소지가 많다.53)
4. 정부제출 법안의 문제점
행정부가 인력이 풍부하고 전문성이 있다는 것은 단지 국회와의 비교상황에서일 뿐이다. 행정부도 입법임무를 담당할 전문가가 부족한 것으로 알려져 있다. 현행 법령은 3,796개이다.54) 그런데 각 행정부처마다 두고 있는 법무담당관실의 경우 법무담당관(서기관) 1명에 사무관 1-3명으로 구성된다. 따라서 실제 빈번하게 발생하는 법령의 제·개정시에 전문적인 연구를 행할 인력과 시간이 부족한 것이다. 실무에서는 법령의 제·개정시 일본의 법령을 참고하는 경향이 농후하다. 일본의 법령을 참고하는 것 자체는 필요하다고 하더라도 우리의 여건에 맞추어 “우리법화” 하는 과정 없이 졸속으로 입법되는 사례가 많다고 할 것이다.
5. 소결: 국회입법과정의 문제점
입법과정에 있어서 정치적 의사의 예비형성과정이 헌법에는 명확히 표현되어 있지 않으나 이는 매우 중요한 과정이다.55) 따라서 입법과정에서도 국민의 의사의 형성과 이의 확인을 거쳐 입법에 반영하는 과정이 중요한 것이다. 그런데 위에서 살펴본 대로 의원입법의 경우 전문성의 부족과 인기영합적인 이유로 인한 졸속 입법 등으로 여러 가지 문제를 야기하고 있다. 첫째 입법의 미비문제가 있다. 국민의 입장에서 볼 때 특정 분야에서 국민의 생활을 규율해야 할 법률이 없어서 규율이 되지 않는 경우가 많다. 이는 일일이 열거하기도 어려울 만큼 많은 사례를 가지고 있다. 물론 현행법을 잘 해석하여 입법의 흠결을 메우거나 판례를 통하여 구체적인 문제를 규율하는 노력도 필요하다. 둘째, 의원입법의 경우 전체적인 법체계에 적합하지 않은 법률을 만드는 경향이 있다. 이는 정치적 고려로 인하여 기존의 법률에 대한 일부 개정에 만족하지 않고 자신의 이름으로 특정 법률을 제정할 필요가 있기 때문에 전체적인 법체계에 대한 고려 없이 입법을 하는 경향이 있기 때문이다. 셋째, 마찬가지 이유로 법률의 양산 특히 특별법의 과다 현상을 지적할 수 있겠다. 수규자의 입장에서는 법률의 내용을 알아야 하는 것인데 법률의 내용이 어려워서 이해하기 어렵다는 점 외에도 수많은 법률의 존재로 말미암아 법에 대하여 알고자 하는 노력을 쉽게 포기하게 만든다는 것이다.
Ⅴ. 改善方案
위에서 의원입법의 문제점들을 살펴보았다. 그 과정에서 이미 밝혀진 부분도 있겠지만 그러한 문제점을 보완하기 위하여 어떤 점을 개선해야 할지를 정리해 보기로 한다. 다음과 같이 세 가지 점에서 개선방안을 모색해 보았다.
1. 국회 조직의 개선
의원입법의 문제점을 개선하기 위하여 무엇보다도 시급히 보완해야 할 사항은 인력의 충원문제를 들 수 있다. 단순히 국회의 공무원 수를 늘리는 것을 넘어 각계의 전문가를 확보하는 것이 필요하다. 물론 현재의 인원을 효율적으로 관리하는 것도 필요하다. 다만 현재 국회의 입법조사기능의 강화와 전문가의 확충은 자칫 그들 자체가 관료주의화될 위험도 있다. 따라서 국회의 입법조사시스템은 열린 방식을 유지하는 것이 좋다. 즉 비공무원인 전문가의 참여를 강화하는 것이다. 현행 국회법에도 위원회에 3인 이내의 전문가를 심사보조자로 위촉할 수 있는 제도가 있으나56) 충분한 예산의 확보로 본격적인 자문기구를 설치할 수 있어야 한다.57) 또한 더 나아가 전문가들에게 과제로서 입법을 맡기거나 공청회의 형식으로 공모를 하는 것도 검토해 볼 만하다.
어쨌든 입법이 즉흥적으로 이루어지지 않고 장기적인 계획 아래 체계적으로 이뤄져야 하며 전체적인 법체계를 고려하여 이루어져야 한다면 전문가의 참여가 필수적이다. 끊임없이 법률을 재정비하여야 하고, 이러한 과제를 외부 전문가에 의뢰하거나 국회 내에 전문가로 구성된 상설기구를 구성하는 것도 하나의 방안이 될 것으로 보인다.
양원제의 도입 필요성도 검토해 보아야 할 것이다. 사견으로는 양원제의 도입이 필요하다고 본다. 여야간 정쟁으로 국회 본연의 임무를 소홀히 하는 우리의 정치 현실을 볼 때 양원제가 도입되면 나름대로 조정 역할을 하거나 견제역할을 할 수 있고, 졸속 입법을 방지하는 긍정적 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 또한 총선거주의를 지양하여 안정적인 변화를 반영하는 것이 필요한데 양원제를 도입하는 경우 이러한 점을 더욱 완만히 진행시킬 수 있을 것이다.
2. 입법절차의 개선
정부안에 비해서 공개와 여론의 수렴장치가 적은 것도 개선해야 할 사항이다. 특히 위원회 중심주의의 개선이 필요하다. 소관 상임위원회 소속 의원이 아닌 경우 법안 심사에 의견을 내거나 전문적 지식을 발휘하기 어렵다. 더구나 본회의에서 의견을 내려면 수정안을 내야 하는데 의원 30인의 찬성을 요하여58) 새로운 법안을 제출하는 것보다 절차가 가중되어 있다. 더구나 위원회가 비공개로 이루어지게 되면59) 입법과정의 민주적 정당성이 훼손되게 된다. 그것은 일부 접근가능한 집단에게만 유리한 입법이 가능하게 함으로써 국민전체나 국가의 이익에 반하게 되는 결과를 가져 올 것이다. 최근 추진되고 있는 국회 내의 모든 회의의 중계방송은 바람직하다. 그리고 실질적인 독회제가 필요하다. 특히 본회의에서 모든 법률안에 대하여 독회를 함으로써 위원회에서 참여하지 못한 다른 위원회 소속 국회의원들과 일반 국민들에게 제·개정되는 법안의 내용을 알 수 있는 기회를 제공하게 되며 우리나라 국회의 병폐인 이른바 날치기 통과를 예방하는 효과를 거둘 수 있을 것이다. 실제로 본회의에서 찬반토론이 없이 만장일치로 통과되는 비율이 95%가 넘는다.60) 따라서 본회의에서 토론의 활성화가 필요하다. 다만 그럴 경우 시간이 많이 걸린다는 단점이 있으나 이는 최근 추진되고 있는 국회의 상설기관화, 즉 휴가철을 제외하고 연중무휴로 개회하는 경우 해결될 수 있다. 또 시간이 많이 걸린다고 비능률적이라고 단정할 수 없는 것으로 국민의 알 권리를 충족하는, 포기할 수 없는 이익이 존재하는 것이다.
또한 입법과정에 헌법재판소나 대법원 등의 시법부의 의견이 수렴되는 장치를 강화할 필요가 있다. 특히 사법부 예산도 행정부의 편성과 국회의 예산결정권으로 인해서 국민의 기본권 보장의 일익을 담당하는 사법부의 입법과정에의 의견제출 기회가 위축되어서는 안 된다.
이 과정에서 특히 문제되는 국민들의 참여가 보장되어야 한다는 점이다.61) 현재 입법청원, 입법예고제와 공청회·청문회 등을 통해서 국민의 참여가 가능하지만 대부분 임의절차이므로 실질적 효과를 기대하기 어렵다. 이를 필수적 절차로 규정하는 것이 필요하다. 특히 피할 수 없는 현상이 되어버린 인터넷을 이용한 광범위한 의견 수렴의 기회가 보장되어야 한다. 물론 나아가 국민발안제도도 고려해 볼 수는 있다.62) 그러나 이의 도입은 신중해야 한다. 우리 국민의 수준과 사회적 분위기가 자칫 대중조작의 도구로 이용될 가능성이 아직은 크기 때문이다. 또한 입법과정에의 국민의 참여를 위해서 전문가의 도움이 필요하다. 사법과정에서 법률전문가의 도움이 필요한 것과 마찬가지다. 입법전문변호사의 도입63)과 로비의 합법화 및 규제를 통한 양성화64)가 필요하다.
3. 입법내용의 개선
일반적으로 입법(규범의 정립)에 있어서 최소한의 요청되는 것으로 법적 정의를 위하여 당면성·체계적합성·결과적합성(수미일관성) 등을 들 수 있다.65) 또한 헌법적 요구로 평등성·비례성·명확성(특히 형법의 경우) 등을 들 수 있다.66)
우리나라의 경우 국민의 시각에서 볼 때 위 Ⅳ.5에서 본 것처럼 입법의 흠결과 체계부적합성의 문제, 그리고 법률의 기형적인 양적 팽창의 문제가 있다.
이러한 문제점들을 개선하는 노력이 행정부보다 우선적으로 입법부의 과제라고 할 수 있는 것은 국회가 직접적으로 국민의 대표로서 입법권을 행사해야 하는 대의기관이기 때문이다. 물론 국회의 기능은 입법 이외에 재정에 관한 권한과 행정부·사법부에 대한 통제권한도 중요하다. 그러나 그러한 통제권한도 궁극적으로는 입법을 통하여 나타나게 되며, 입법에 반영될 때 안정적으로 기능하게 되는 것이다.
Ⅵ. 結論
이상에서 의원입법의 문제점과 개선방안을 살펴보았다. 국민의 입장에서는 누가 법률제정을 주도하든 누구의 안이 통과되든 별 관심이 없다. 결과적으로 국민의 입장을 대변하는 국민의 이익에 합치하는 법률이 제정되기를 바랄 뿐이다. 따라서 정부입법과 의원입법의 조화를 통하여 국민에게 필요한 법체계가 형성되기를 바랄 뿐이다. 그러기 위해서는 양 기관의 특성을 살려서 보다 전문적인 부문에 대한 법안은 정부 주도로, 여러 가지 입장이 반영되어야 하는 분야는 국회가 주도적으로 입법에 임하였으면 하는 것이다. 또한 국회의 경우 정부주도의 입법에 참여 내지는 궁극적인 결정권을 가지고 있으므로 참여와 공개라는 장점을 살려 주었으면 하는 것이다.
국회의 본연의 임무는 입법이라고 할 것이다. 아무리 국회의 입법기능이 저하된다 해도 포기할 수 없는 것이 의회의 입법기능이다. 이는 행정부가 입법을 주도한다 해도 결국 최종적 결정은 국민의 대의기관인 의회가 해야 하며, 어떤 결정이 입법으로 나타날 때 다양한 이해관계의 충돌과 이의 통합이 이루어질 수 있는 곳은 제한된 범위 내에서만 공개적으로 이루어지는 행정부 보다 공개와 토론을 그 특색으로 하는 의회가 바람직하기 때문이다.67) 물론 입법과정에서 행정부의 주도로 인하여 국회의 입법에서의 중요성은 줄어들었다고도 할 수 있다. 대신에 행정부와 사법부에 대한 통제가 그 주된 임무가 된 것으로 보아도 과언은 아닐 것이다.68) 그러나 국민주권 하에서 국민의 의사가 구체적인 경우 입법으로 나타나며, 국민의 입장에서는 실생활과 관련된 여러 가지 법률들의 제·개정이야말로 최고의 관심사가 되는 것이므로 입법기능은 여전히 국회의 가장 중요한 기능이며 과제라 할 것이다. 다만 위에서 살펴 본 대로 그 입법기능이 정부주도로 바뀌고 있는 현실을 감안할 때 정부주도 입법에 대한 참여와 비판을 중심으로 의원입법의 기능을 재정립해야 할 것으로 보인다. 즉 형식적이나마 입법의 과정을 장악함으로써 국민에게 공개하여 알권리를 충족시키는 역할을 모색하고 정부가 국민과 유리된 채 관료주의적인 또는 행정편의적인 입법을 추진하는 경우 이를 견제하는 역할을 충실히 함으로써 국민주권주의의 실질적 실현이라는 요청에 부응해야 할 것이다.
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[목차]
Ⅰ. 서론
1. 문제의 제기
2. 권력분산형 대통령제(?)
Ⅱ. 우리 헌법상 대통령제의 도입과정
1. 변형된 대통령제의 도입과정
2. 제헌헌법하의 권력구조
Ⅲ. 역대 헌법상의 대통령제
1. 제1공화국
(1) 제1차 개헌
(2) 제2차 개헌
2. 제2공화국
3. 제3공화국
(1) 5·16직후의 정부형태
(2) 1962년 헌법
4. 제4공화국
5. 제5공화국
Ⅳ. 현행 헌법상의 대통령제의 실제
1. 현행 헌법상의 의원내각제적 요소
2. 평가
Ⅴ. 결어
1. 권력구조논의의 필요성과 헌법개정
2. 대통령제하에서의 권력분산의 헌법적 방법
Ⅰ. 序論
1. 問題의 提起
근래에 정치에 대한 불신과 무관심이 증대하고 있으며, 이는 공직선거에서의 투표율저하라는 현상으로 나타나고 있다. 제15대 국회의원총선거(1996.4.11)에서 63.9%, 제16대 국회의원총선거(2000.4.13)에서 57.2%를 보이던 투표율은 2002.8.8 실시된 국회의원 보궐선거에서는 급기야 29.6%로 내려갔다. 또 2002.6.13 실시된 지방선거에 대한 중앙선거관리위원회의 조사결과(이하 동아일보 2002.10.11자 A5면.)를 보면 문제는 더욱 심각하다. 이 때의 평균투표율은 48.9%지만 20대는 31.2%, 30대는 39.3%로 젊은층으로 갈수록 정치에 무관심한 것으로 나타났다. 또 투표를 하지 않은 이유에 대해서는, 투표를 해도 별로 바뀌는 게 없어서(19.2%), 정치에 별다른 관심이 없어서(17.1%), 후보자에 대해서 잘 몰라서(11.4%), 마음에 드는 후보가 없어서(11.2%) 등 대부분 정치적 무관심을 나타내고 있다.
이제 우리 국민들의 정치에 대한 무관심의 정도가 매우 심각한 수준에 이르렀다. 이러한 현상은 국민들이 보기에 국민의 대의기관인 국회나 대통령이 국민을 위해서가 아니라 오로지 자신들을 위하여 권력을 행사하고 또 그러기 위해서 권력을 잡으려고 하는 것으로 비치기 때문일 것이다. 특히 이러한 점이 각종 부정부패사건들로 나타난다고 생각하는 것이다. 그런데 정치권의 혼란과 국민의 무관심의 원인을 현행 대통령제의 특징으로 돌리는 경향이 있다. 이른바 “제왕적 대통령제”에서 오는 폐해이므로 대통령의 권력을 분산하는 이른바 “권력분산형 대통령제” 또는 “분권형 대통령제”로 헌법을 개정하자는 주장이 있다. 그 구체적 주장은 뒤에서 검토해 보겠지만 이러한 문제점의 원인을 단순한 대통령제의 폐해로 보는 것은 너무나 순진한 주장이거나 정치적 이해관계 때문임을 숨기고 국민을 기만하는 것이다.
권력구조 중에서 “대통령제가 좋은가 의원내각제가 좋은가?”라는 질문은 매우 불합리한 질문이 될 것이다. 특정 국가의 구체적 현실을 도외시하고 추상적 의미에서의 제도비교는 무의미하기 때문이다. 더구나 권력구조라는 하나만의 요소에 의해 정치와 헌법생활이 좌우되는 것은 아니다. 또 대부분의 국가가 자기 나라에 맞는 여러 가지 제도를 혼합하여 사용하고 있는 현실에서 이러한 이분법적인 질문은 무의미한 것이다. 역설적으로 (대통령의 임기말과 차기 대통령선거를 앞둔 시점이기 때문이겠지만) 우리나라의 정쟁 또는 정치적 혼란이라고 보이는 이러한 현상이야 말로 대통령제의 장점이 나타나고 있는 경우라고 할 수 있다. 대통령이 의회에 의하여 견제를 받고 간접적이나마 국민에 책임을 지는 것이 대통령제의 장점이라면 현재 우리나라의 정치형태가 그런 상황인 것이다. 다시 말해서 대통령과 의회 모두 서로 독주할 수 없는 현실이 대통령제의 강점이라고 할 수 있다면 우리의 현실이 그렇다고 할 수 있다. 우리는 지난 헌법 때까지만 해도 이러한 혼란 대신에 대통령의 독재와 장기집권을 걱정했던 것이다. 그럼에도 불구하고 현실정치에서는 권력구조개편의 논의가 선거, 특히 대통령선거 때마다 논쟁이 되어온 것이 사실이다.
2. 權力分散型 大統領制(?)
이 글에서는 제16대 대통령선거와 관련하여 각 정당과 후보진영에서 제기되는 권력구조에 대한 다양한 논의를 분석하고 대안을 제시해 보고자 한다. 우선 그동안 제기되어 온 다양한 의견들을 살펴보자. 정치권에서는 이를 ‘정치개혁’이라는 용어로 표현한다. 물론 아직 각 후보 진영의 공약이 확정되지 않은 상황이므로 최종 공약과는 차이가 있을 수 있음을 밝혀둔다.
첫째, 한나라당 이회창 후보의 경우 이른바 “제왕적 대통령제”의 종식을 위해서 대통령이 힘이 아닌 합리성과 설득으로 입법부의 협조를 구하는 운영의 묘를 살려야 한다고 주장하고 있으며, 국무총리에게 실질적인 내각통할권을 주는 방법이 제시되고 있다. 대통령의 자의적 권한행사를 제한하기 위하여 감사원장의 임명권을 야당에 주는 방안, 대통령 친인척 비리를 감찰할 독립기구의 신설, 정당민주화를 위한 모든 공직 후보의 상향식 공천제도, 국회의원의 자유표결제도의 보장 등을 논의하고 있다. 또한 정당의 인사·재정·의사결정권을 총재로부터 국회의원과 당원에게 넘긴다고 하며, 이미 대통령후보와 당 총재직을 분리하여 집단지도체제로 전환시켰다고 주장한다.
둘째, 민주당의 경우 여러 의견이 통일되지 않은 채 제시되고 있어서 명확하지는 않으나, 대체로 국무총리에게 국내문제, 특히 경제문제를 전적으로 맡기고 책임지게 하며, 국무총리는 대통령이 국회의 동의로 임명하되 임기를 보장하고 대통령이 임의로 해임하지 못하게 하는 이른바 “권력분산형대통령제”를 주장하고 있다. 노무현 후보도 분명하지는 않지만 지향점은 비슷한 것으로 파악된다. 엘리트 정당을 당원 중심의 민주정당으로 전환시킬 것이며, 덧붙여 그동안 비공식 권력의 핵으로 여겨지던 청와대 비서실에 대한 개혁을 공약으로 제시하고 있다.
셋째, 국민통합21의 정몽준 후보의 경우에도 대통령과 총리의 역할분담론을 제기하고 있는데, 각료임명권을 총리에게 위임하되 통일·외교·국방장관은 직접 임명하는 방안이라고 한다. 이 방안도 결국 민주당이 주장하는 ‘권력분산형대통령제’ 또는 ‘책임총리제’와 별로 다른 점을 발견하기 어렵다. 이밖에 중앙당이 없는 원내총무 중심의 국회와 대통령의 초당적 국정운영을 강조한다. 또한 정당의 대변인을 두지 않으며, 국회의원 자유투표의 완전보장, 지구당의 연락소화 내지는 임시 선거캠프로의 전환 등을 정치개혁의 방안으로 주장한다.
결국 각 정당이나 대통령선거의 후보자들은 거의 일치된 주장을 하고 있다. 즉 대통령의 권한집중의 완화를 주된 내용으로 하고 있는 것이다. 그리고 그 방안으로 국무총리의 권한강화 내지는 신분보장을 통하여 대통령의 권한을 분산하자는 방안에도 어느 정도 공통점을 가지고 있다. 그러나 이러한 방안은 매우 비현실적인 생각이다. 이러한 방안들이 그 적절한 문제제기의 동기에도 불구하고 실제 실현될 가능성은 거의 없다. 우선 절차적으로 개헌을 하기 어렵기 때문이며, 헌법개정을 위해서는 국회에서의 재적 2/3 이상의 찬성과 국민투표에서 투표자 과반수이 찬성을 얻어야 한다(§130②③). 그러나 가장 최근의 헌법개정이 이루어진 1987년 이래 약 15년간 헌법개정의 기초적 환경에 많은 변화가 있었는데, 가장 중요한 변화는 우리나라의 다원화 현상이다. 현재는 반공이데올로기 하나로 국가를 통합하던 단순한 시대가 아닌 것이다. 따라서 헌법개정을 위한 다수의 형성이 예전 같지 않으며, 더구나 이해관계가 얽혀있는 당장의 선거를 위해서 헌법개정이 가능하지 않다. 따라서 개헌을 위해서는 차차기를 위한 합의를 차기 대통령선거에서 쟁점화하는 것만이 가능하다고 생각된다. 개헌을 통하지 않고서 실제 운영을 통하여 실천한다는 것은 대통령의 윤리적 자제력에만 의지할 수밖에 없는, 따라서 실제로는 아무 것도 담보할 수 없는 것이다. 또한 헌법이 규정한 대통령 자신의 권한을 총리에게 나누어 주는 것 자체가 다른 의미에서는 위헌이 되는 것이다. 그리고 이러한 논의들은 기존의 대통령 중심제에 대한 국민의 반감을 반영한 것이기도 하지만 대통령·‘책임’총리·정당 간의 권력분점을 제기함으로써 대통령선거를 앞두고 서로간의 이합집산을 추구하는 매개로써 주장되는 것이다. 따라서 실제 누가 대통령이 되느냐, 그 후에 어떠한 정치적 세력관계가 형성되느냐에 따라 전혀 다른 형태로 전개될 것이다.
Ⅱ. 우리 헌법상 大統領制의 導入過程
대통령제 하에서의 바람직한 권력분립을 논하기 전에 우리나라에 대통령제가 도입된 과정과 배경을 살펴보고, 역대 헌법상 어떤 실체를 갖는지를 일별해 보기로 한다. (미국에서 대통령제가 처음 만들어질 때, 무정부상태와 독재상태를 모두 걱정하였으나, 결국 대통령에게 많은 권한을 부여하게 된 데는 헌법제정회의에 참석한 대표들이 헌법제정 이전에 이미 워싱턴이 선거에 당선될 것을 믿고 있었기 때문이다. C.V.Doren, The Great Rehearsal, 1987, 박남규 옮김, 미국헌법을 만든 사람들의 이야기, 범한, 1997, 82, 90면 등 참조. 결국 헌법제정 이후 긍정적인 헌법관행과 정치문화의 발전으로 지금과 같은 미국식 대통령제가 확립된 것이다.)
1. 變形된 大統領制의 導入過程
제헌헌법을 초안한 유진오의 원안은 대통령을 행정권의 수반으로 하고(§54), 부통령제를 두었으며(§55), 국군통수권(§65), 조약체결권(§66), 공무원임면권(§67) 등을 가지고 있어서 대통령제적 요소도 가지고 있었다. 그러나 대통령과 부통령을 국회 양의원 합동회의에서 선출하며(§56), 국무총리는 국회의 추천으로 대통령이 임명하며(§74), 국무총리와 국무위원으로 구성되는 내각이 대통령의 국무수행에 동의하는 기관이며(§71), 국무총리·국무위원의 국회에 대한 연대책임(§77), 무엇보다도 의회 원안의 代議員, 하원에 해당함 해산권을 가지고(§61), 국회는 내각불신임권(§78)을 가지는 등 의원내각제적 요소를 보다 많이 가지고 있었다. 그러나 전체적으로 평가할 때 국회의 내각불신임권으로 대통령을 해임하지 못하는데도 불구하고(§73, §75) 대통령이 실질적인 많은 권한을 가짐으로서 의원내각제 보다는 이원집정부제에 가깝다고 할 수 있다. 어쨌든 초안자인 유진오는 이를 ‘내각책임제’안으로 생각하였다. 그러나 당시 국회의장이던 이승만의 주장으로 ‘대통령제’로 일거에 바뀌게 되었다.
당시의 초안자인 유진오는 정치적 이유에 의하여 대통령제로 바뀌더라도 “후일 해석에 의하여 헌법운영을 내각책임제 쪽으로 이끌어” 가려고 “헌법제안이유를 설명하는 동안” “그러한 해석을 저지할 어떠한 설명이나 표현도 피하였다”고 한다. 그 후 유진오는 개인적으로 관계자 특히 이승만 당시 국회의장을 설득하여 다음의 세 가지를 변경하는 데 성공하였다고 한다. 첫째, 대통령의 긴급명령과 관련하여 “전시 또는 비상사태에 際하여”라는 초안을 “내우, 외환, 천재, 지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 제하여”라고 하여 대통령의 남용가능성을 줄였다. 둘째, “국무총리와 국무위원은 대통령이 임명한다”라고 되어 있는 것을 자신의 초안대로 “국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 받아야 한다”와 “국무위원은 ……국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다”로 바꾸었다. 최종 통과되는 과정에서 국무위원에 대한 국무총리의 제청권은 다시 삭제되었다. 셋째, 예산안이 기한 내에 확정되지 못했을 때 전년도에 준하여 집행하는 ‘실행예산제도’를 국회의 예산안심의·확정권을 유명무실하게 할 우려가 있으므로 ‘가예산제도’로 바꾸어 놓은 것이다.
그러나 유진오와 이승만, 그리고 당시 제헌작업에 참여하던 대부분의 사람들이 헌법에 대하여 잘 알지 못했던 것으로 생각된다. (유진오가 이승만의 주장에 대해 의원내각제를 계속 주장하니 김준연 등이 와서 설득하는 말을 보자. “지금 당신은 일개 전문위원이 아니라 대한민국이 수립되느냐 안 되느냐 하는 열쇠를 쥔 중요한 정치적 존재다. 지금 이 나라에서 헌법이 무엇인지 대통령제가 무엇인지 내각책임제가 무엇인지 아는 사람이 몇이나 되느냐. 국회의원들도 마찬가지다. 지금 국민이나 국회의원이나 모두 당신만을 믿고 헌법이 잘 되려니 하고 있는 판인데,……” 유진오, 주(17)의 책, 80-81면.) 실제로 그들의 주장대로 바뀐 부분이 있는가 살펴보자.
2. 制憲憲法下의 權力構造
이렇게 의원내각제를 추구하는 측과 대통령제를 원하는 세력간의 타협으로 ‘대통령제’ 헌법이 만들어졌으나, 결국 유진오의 ‘내각책임제 헌법초안’이 ‘대통령제 헌법안’으로 실질적으로 바뀐 부분은 별로 없는 것이다. 원안에도 대통령과 부통령을 국회에서 각각 선출하는 것으로 되어 있었고, 실제 제헌헌법도 그렇게 되어 있었으며(§53), 대통령은 국무회의의 의장이었고(§70), 국무원은 대통령의 권한에 속한 중요국책을 ‘의결’하였으며(§68), 국무총리는 대통령이 임명하되 국회의 승인을 얻어야 했다(§69). 무엇보다도 제헌과정에 중요한 역할을 한 유진오 역시 제헌헌법상의 정부형태에 대해서 “우리나라 헌법의 소위 ‘대통령책임제’ 또는 ‘대통령중심제’는 의원내각제에 가깝다 할 수 있다”고 평가하고 있다.
그렇다면 결국 헌법초안이나 우여곡절 끝에 실제로 규정된 제헌헌법상의 정부형태는 의원내각제나 대통령제의 전형이 아니라 대체로 양자의 절충으로 변형된 형태였던 것이다. 즉 대통령제의 가장 큰 특질인 대통령과 의회라는 두 대의기관을 국민이 별도로 구성하고 상호 견제와 균형을 이룬다는 점에서 제헌헌법은 그렇지 못했으며, 의회에서 행정부수반을 선출하고 의회에 대하여 책임을 지는 것을 의원내각제라 부를 때 제헌헌법은 내각불신임권에 의하여 대통령을 면직시키지 못한다는 점을 제외하고는 어느 정도 이에 부합하는 것이다.
그러면 정부형태가 ‘변형된 대통령제’로 귀착이 된 이유를 고찰해보자.
우선 건국 이전의 임시정부의 정부형태를 살펴보자. 3개의 임시정부가 통합된 1919.9.11의 임시헌법은 대통령제 정부형태를 취하고 있으나, 실제로는 의원내각제의 요소를 많이 내포하고 있는 절충식 정부형태였으며, 또 제3차개헌(1927) 임시약헌은 스위스의 집정부제와 유사한 회의제 정부였으며, 제4차개헌(1940) 임시약헌은 의원내각제가 가미된 주석제였으며, 주석은 대통령보다 완화된 권력을 가진다. 중경으로 이전하여 개헌한 임시헌장은 주석제를 유지하되 행정부를 국무위원회와 행정연석회의로 구분하여 2원화되어 있었으며, 의원내각제의 요소가 강한 주·부주석제 정부형태이다. 그렇다면 건국 이전의 임시정부의 형태도 대체로 의원내각제가 가미된 변형된 대통령제였다. 또 그 이전의 일제시대나 더 거슬러 올라가 조선시대를 고려해 보아도, 권력이 집중된 형태로서 민의의 성숙에 따른 대표개념(즉 의회)의 부재라는 공통된 역사를 접하게 된다.
제헌헌법 당시의 정부형태는 결국, 일제하 임시정부에서 이승만이 주도한 제1차 개헌의 임시헌법(통합된 최초의 임시정부헌법)과 유사하며 대통령이라는 명칭과 국회(임시헌법상의 의정원)에서의 간선 등을 가진 형태로 되었던 것이며, 이는 우리가 가지고 있던 비민주적 전통과 정치문화에서 당연히 상정해 볼 수 있는 권력구조가 이승만이라는 개인의 경험에 투영되어 나타났던 것이라 할 수 있다.
Ⅲ. 歷代 憲法上의 大統領制
1. 第1共和國
(1) 第1次 改憲
1952년 제1차 개헌으로 대통령과 부통령의 선출방식이 국회간선제에서 국민직선제로 바뀌었다(§53). 따라서 기본적으로 대통령제로 분류할 수 있다. 그러나 잘 알려진 대로 당시의 개헌은 이른바 발췌개헌으로서 정부안인 대통령직선제 개헌안과 한민당안인 의원내각제개헌안이 졸속으로 절충되어 통과된 것이었다. 따라서 의원내각제적 요소가 더욱 첨가되었다. 즉 국회를 민의원과 참의원으로 구성하여 양원제를 도입하고(§31), 국무위원의 임명에 국무총리의 제청을 요하며(§69), 국회(민의원)의 국무원불신임권(§70-2), 국무총리와 국무위원의 국회에 대한 연대책임(§70③) 등이 규정되어 이원집정부제라 분류할 수도 있는 정부형태를 갖게 되었다.
(2) 第2次 改憲
1954년 제2차 개헌은 이전 헌법에 비하여 비교적 순수한 대통령제를 지향한 것으로 볼 수 있다. 즉 국무총리제를 폐지였으며(§44), 국회의 국무원에 대한 연대적 불신임제를 폐지하였다(§70). 그러나 국회의 개별 국무위원에 대한 불신임권은 유지하였다(§72-2).
2. 第2共和國
제2공화국은 議員內閣制로 분류할 수 있으나, 이를 2元執政府制라고 할 수도 있다. 그 평가는 대통령이 형식적 권한만 갖는 명목상의 국가원수였는가 아니면 실질적 권한을 가지고 있었는가에 달려있다. 그런데 당시의 대통령에게는 실질적 권한으로 볼 수 있는, 계엄선포에 대한 거부권(§64②), 정당해산제소에 대한 승인권(§13②), 헌법재판소 심판관 9인 중 3인 임명권(§83-4②), 국무총리지명권(§69) 등이 있었다. 또 형식적 권한으로 볼 수도 있지만, 국군통수권(§61①), 공무원임면에 대한 확인권(§62), 국무위원임면에 대한 확인권(§69⑤) 등도 있었다.
국무총리지명권은 행사되기에 따라서는 형식적 권한일 수도 있다. 실제로 당시의 윤보선대통령이 자파인 김도현을 지명했다가 국회의 동의를 얻지 못하자 장면씨를 지명한 사례가 있다. 덧붙여 당시의 정치적 지도자인 윤보선이 대통령직을 선택했다는 점도 대통령이 의원내각제의 형식적 국가원수는 아니었음을 뒷받침한다. 그러나 제2공화국은 하위입법이 완비되는 등으로 그 실질을 파악하기 전에 5·16으로 중단되고 말았기 때문에 정확한 평가는 어렵다.
3. 第3共和國
(1) 5·16직후의 政府形態
1961.5.16. 군사쿠데타에 의하여 권력을 장악한 군부는 군사혁명위원회를 구성하였다. 5.23. 國家再建最高會議로 이름을 바꾸고, 6.6. 國家再建非常措置法을 제정·공포하였다. 이는 기존의 헌법을 대체하는 것이었고, 7차에 걸쳐 개정되면서 憲法의 역할을 하였다. 대법원은 이 법이 헌법과 같은 효력이 있는 기본법이라고 판시하였다. 정부형태는 국가재건최고회의에서 3권을 장악한 일종의 會議制였다. 즉 현역 장교 중에서 선출된(§4①) 20～32인의 최고위원으로 구성되는(§4②) 최고위원회는 최고통치기관으로서의 지위를 가지며(§2), 헌법상 규정된 국회의 권한을 행사한다(§9). 또 내각수반을 임명하며(§14②), 내각수반의 각원임명에 승인을 해주고(§14④), 내각이 행하는 국무원의 권한에 지시와 통제를 하며(§13①), 내각은 국가재건최고회의에 연대책임을 진다(§13②). 또한 국가재건최고회의는 대통령의 대법원장과 대법원판사 임명에 제청권을 행사할 뿐만 아니라(§18②), 대법원장의 일반 법관에 대한 임명과 보직에 승인권을 행사한다(§19①②)
(2) 1962年 憲法
제3공화국은 역대 헌법 중 비교적 순수한 大統領制를 규정하였으며, 국무총리의 임명에 국회의 동의가 필요 없었으며, 헌법재판소가 없다는 점을 빼고는 현행헌법과 가장 비슷하다. 헌법상 고전적 대통령제에 가까운 제도를 채택하였는데 대통령은 국민에 의하여 직선되며(§64①), 국회에 대하여 책임을 지지 아니하고, 국무회의는 심의기관에 불과하였으며(§83①), 부통령제 대신 국회의 동의 없이 대통령이 임명하는 국무총리제를 두었다(§84①). 다만 국무총리와 국무위원에 대한 국회의 개별적 해임건의권을 인정하였다(§59①).
4. 第4共和國
이른바 유신헌법하의 대통령은 순수한 대통령제에서 볼 수 없는 권한들을 많이 가지고 있었다. 이는 프랑스 5공화국헌법상의 대통령의 권한을 모방·변형하여 규정한 것이며, 이를 혼합형 대통령제 또는 권위주의형 대통령제라고 부를 수 있겠다. 프랑스의 경우 대통령은 국무회의(conseil des ministres)를 직접 주재하고(§9), 수상을 임명하고 수상의 제청으로 각료를 임명한다(§8). 또 법률안재의요구권이 있으며(§10②), 국회의 임시회 개폐요구권(§30), 교서권(§18), 국회해산권(§12), 국민투표부의권(§11), 비상조치권(§16) 등을 갖는다. 반면에 의회는 대통령에 대해 별 통제수단을 가지고 있지 못하다. 한편 1972년 헌법에 따르면 대통령은 통일주체국민회의를 통하여 간접선거로 선출되고(§39①), 국회해산권(§59①), 긴급조치권(§53) 등이 인정되고, 정부에게는 법률안제출권(§87)과 국무위원의 국회출석·발언권(§96①)이 인정됨과 동시에 대통령에게 다시 법률안거부권을 인정하였다(§88②). 또한 대법원장과 기타 법관까지도 대통령이 임명하는 등(§103①②) 대통령에게 권력이 집중되었다. 다만 국무총리의 임명에는 국회의 동의가 필요하였다(§63①). 그러나 대통령의 일괄 추천으로 통일주체국민회의에서 선출하는 국회 재적 1/3에 해당하는 국회의원이 있기 때문에 국회가 국무총리 임명동의안을 부결시킬 가능성은 별로 없었다.
5. 第5共和國
1980년 헌법상의 대통령제는 제4공화국과 비슷하나 일부 순수한 대통령제로 복귀하였다고 평가할 수 있다.
대통령은 대통령선거인단에 의해서 간접선거되었다(§39①). 대통령은 국정전반에 걸친 비상조치권이 있었고(§51①), 국회해산권(§57①)이 인정되는 등 실질적으로 1972년 헌법 시절과 별 차이가 없었다. 국무총리는 국회의 동의를 얻어 임명하였으나(§62①), 국회의 구성에 있어서 비례대표(전국구)의석의 배분에 있어서 제1당에 2/3 의석을 우선 배분(국회의원선거법 §130)하는 등 1972년 헌법과 마찬가지로 인위적 다수의석점유현상으로 인하여 대통령에 대한 실질적인 견제를 할 수 없었다.
Ⅳ. 現行 憲法上의 大統領制의 實際
1. 現行 憲法上 議員內閣制的 要素
현행헌법상의 정부형태에 대해서는 제3공화국과 유사한 형태, 한국형대통령제 또는 준미국형대통령제, 대통령제중심의 절충형 내지 변형된 대통령제 등으로 부르고 있다. 그 명칭에 상관 없이 대통령제를 기본으로 하나 의원내각제적 요소가 가미되어 있는 형태로 볼 수 있다. 즉 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하는 국무총리제도(§86), 국무회의(§88), 국무총리와 국무위원의 부서제도(§82), 국무총리의 국무위원에 대한 임명제청 및 해임건의(§87①③), 국회의 국무총리·국무위원에 대한 해임건의(§63①), 국회의 대정부질문권(§62②), 대통령선거시 최고득표자가 2인 이상일 경우 국회에서 결선투표를 하게 한 것(§67②), 정부각료의 의회출석 발언권(§62①), 정부각료와 의원의 겸직 가능(국회법 §29①ⅰ), 정부의 법률안제출권(§52) 등이 규정되어 있다.
그런데 권력구조는 그 속성상 법규만으로 이루어지지 않는다. 그것은 다양한 요소의 정치문화적인 배경하에서 그 구체적인 형태가 결정되는 것이다. 따라서 한 나라의 헌법규정만 가지고 권력의 행사형태를 알아볼 수 있는 것은 아니다. 현행 헌법하의 세 대통령 시대가 각각 다른 양상으로 나타나는 것도 그 때문이다. 우리나라의 경우 대통령제를 기본으로 하고 있으나 수많은 의원내각제적 요소를 가지고 있다. 그러나 이 의원내각제적 요소들은 대통령에게 집중된 권한의 분산이라는 소기의 목적을 달성하는 데는 매우 미흡하다.
2. 評價
이러한 제도들이 권력분산효과를 가져오지 못하는 데에는 다음과 같은 이유에서 기인한다고 생각된다.
첫째, 政黨制度의 발달을 통한 권력의 융합현상이 있다. 가장 중요한 요소라고 할 수 있는데, 집권당을 통하여 대통령은 행정부뿐만 아니라 입법부·사법부도 장악할 수 있다. 더구나 대통령이나 국회를 통제할 헌법재판소와 중앙선거관리위원회도 임명권을 통하여 어느 정도 영향력 하에 둘 가능성이 있다. 물론 이러한 현상은 대통령 소속 정당이 의회의 다수당일 경우에 나타난다. 이를 역으로 말하면 대통령 소속 정당이 의회의 다수당이 아닐 경우만 대통령의 권력행사가 통제될 수 있다는 결론에 이른다. 즉 의원내각제적 요소만으로는 대통령의 권력을 분산할 수 없다. 우리의 역사를 되돌아 보건대 권력구조와 상관없이 권력은 대통령에게 집중되었다는 사실을 상기할 필요가 있다.
둘째, 任命權과 命令權의 혼동현상이 있다. 대통령의 국가기관 구성권은 헌법상 이들 국가기관의 구성상 필요한 행위일 뿐, 그 기관은 반드시 대통령의 명령을 받는 것이 아니다. 즉 임명권이 있으면서 상명하복의 관계에 있는 경우와 임명권은 있지만 신분과 직무가 독립적인 경우와는 구분되어야 하나 실제로는 정도의 차이는 있으나 영향을 받는다고 생각된다. 앞의 예로는 국무총리와 각부장관을 비롯한 행정부 공무원이 있으며(§78, §86①, §87① 등), 뒤의 예로는 대법원장과 대법관(§104①②), 헌법재판소장과 일부 헌법재판관(§111②④), 중앙선거관리위원 중 3인(§114②), 감사원장과 감사위원(§98②③) 등을 들 수 있다. 앞의 경우 상명하복의 관계에 있으므로 대통령의 권한행사를 견제하지 못하는 것은 당연하다고 할 수 있으나(사실은 어느 정도 수직적 권력분립으로 견제가 이루어져야 하지만), 뒤의 예에서는 신분의 보장과 업무의 독립이라는 공통된 특성이 있는데도 불구하고 이를 살리지 못하는 것이다. 그 이유로는 우리나라의 의식구조상 임명권자의 의사를 존중해 주는 것이 임명행위에 대한 의리라고 생각한다는 점과 連任을 의식하여 임명권자의 의사에 따르게 될 수 있다는 점을 들 수 있다. 따라서 임명과 직무수행은 별도라는 의식의 개선이 있어야 하며, 제도적으로 연임제도를 없애는 것이 하나의 방안이 될 것이다.
셋째, 二重的 地位에 대한 분별이 우리나라의 의식구조에 부합하지 않는다는 점이다. 예컨대 행정각부의 장관은 국무위원 중에서 대통령이 임명한다(§94). 따라서 국무위원은 국무회의의 구성원으로서 대통령과 국무총리와 대등한 지위를 가지지만, 장관의 입장에서는 상명하복의 관계를 가진다. 이 경우 양자의 지위를 분리해서 직무를 수행하지 못하고 이를 혼동하는 결과 국무회의가 실질적인 심의기관으로서의 역할을 다할 수 없고, 결과적으로 대통령의 권한행사를 합리적으로 조정하거나 견제할 수 없다. 또 大統領의 지위도 국가원수로서의 지위와 행정부수반으로서의 지위가 이론적으로는 구분 허 영, 주(24)의 책, 904면 이하; 권영성, 주(24)의 책, 901면 이하 되나 실제로는 혼동되기 때문에 행정부수반으로서의 직무수행도 입법·사법부보다 우월한 지위에서 집행되는 경우가 대부분이다.
넷째, 가장 중요한 요소일 수 있는데, 권위주의적인 우리 정치전통이다. 조선시대와 일제시대, 그리고 6·25를 거치면서 민주적인 또는 분산된 권력이 행사된 적이 별로 없는 것이다. 우리도 4·19나 1980년과 1987년 등 시민혁명이라 부를 수 있을 만한 사회적 분위기가 형성된 적이 있으나, 그것이 서양처럼 민주주의 발전으로 연결되었다고 보기에는 미흡한 점이 있다. 따라서 대통령의 권력분산을 의도하는 여러 가지 규정들이 실제로는 우리의 의식구조에 적합하지 않고 실제로 그러한 역할을 하지 못한 것이다. 물론 6-70년대와 비교하면 지금이 훨씬 민주주의와 법치국가에 대한 의식이 높고, 어느 정도 규범화되었다고 할 수 있다.
Ⅴ. 結語
1. 權力構造論議의 必要性과 憲法改正
이제까지 우리 헌법상의 권력구조의 변천과정과 대통령제인 현행헌법상의 의원내각제의 실제 역할을 살펴보았다.
우리의 정부형태는 전형적인 미국식 대통령제와 의원내각제와의 중간형태로서 규정되어 변천되어 온 것이다. 다만 시대에 따라 양극단 사이에서 약간의 이동이 있었을 뿐이다. 또한 헌법규정에 상관 없이 누가 대통령이 되느냐에 따라 실제 양상이 다르게 나타났던 것이다.
[역대 헌법상의 정부형태]
5·16 직후
【의원내각제】2공화국－제헌헌법－1차개헌－2차개헌－현행－3공화국【대통령제】
5공화국－유신헌법
그런데 권력의 속성은 富와 같아서 아예 없는 사람은 체념하지만 있는 사람은 더욱 가지려고 하는 것이다. 따라서 스스로 자신의 권력을 분배하려는 기대는 금물이다. 법적으로 아무 것도 담보되지 않는다는 것은 법적으로는 무의미한 것이다. 바람직한 권력구조를 논의하는 목적은 궁극적으로 국민의 지지를 받는 정책의 수립과 집행을 위하여 효율적인 조직이 무엇인가를 찾는 것이며, 이를 담보하기 위하여 권력의 집중과 분산을 ‘법적으로’ 논의하는 것이다. 그러나 실정헌법상 권력규정의 형태가 현실에 그대로 반영되는 것은 아니다. 같은 권력구조규정을 가지고도 여러 가지 형태로 권력의 행사형태가 나타날 수 있는 것이다.
그것은 물론 헌법의 규범력과도 밀접한 관련이 있다. 현행헌법은 여러 가지 미흡한 점이 없는 것은 아니나 과거 어느 헌법에 비해서도 규범력이 높은 것으로 평가되고 있다. 그 이유는 성립 당시 여야의 합의로 이루어졌다는 점과 1980년대 이후 대통령의 장기집권현상이 없어졌다는 점을 들 수 있겠다. 헌법이 현재 규범력을 확보하고 있다면 그 개정필요성은 적은 것이다. 특히 역대 헌법상의 권력구조가 대통령제와 의원내각제의 중간형태였고 지금도 그렇다면 개헌을 통하여 권력구조를 일부 개편한다 해도 근본적인 정치현실의 변화는 없을 것이라는 추측이 가능하다. 오히려 “권력분립의 실현의 척도는 헌법에 의한 구체적 형성인데, 그 형성에 있어서는 어디에서든 마찬가지로 실재하는 역사적 세력들의 활동에 대한, 일정한 내용을 갖는 질서가 중요하다.” 결국 전체적인 국민의 의지와 헌법생활 전체의 변화에 달려 있는 것이다. 그러므로 현재의 여러 가지 여건을 고려해 볼 때, 현행제도의 부분적 보완 이상의 근본적 변화는 불필요하다고 하겠다.
2. 대통령제하에서의 권력분산의 헌법적 方法
현행 대통령중심제하에서는 사실상 대통령에 권한이 집중되기 마련이다. 이를 완화하는 방법으로 의원내각제의 전면적 도입이나 의원내각제적 요소의 추가적 도입 내지는 이미 존재하는 이들 요소의 활성화로는 부족하다. 大統領의 권력행사를 제한하기 위해서는 野黨의 존재가 가장 중요하다. 고전적 권력분립에서 말하는 권력의 분리란 정당을 중심으로 한 권력통합현상으로 인하여 사실상 여당과 야당의 분립을 의미하게 되었고 사실상의 효과적인 권력의 억제와 균형도 여당과 야당 간에 행해지게 되었기 때문이다. 이 때의 “야당은 헌법적 질서의 테두리 내에서 행사되는 정치적 투쟁을 의미한다. 이같은 헌법적 질서에 속하는 것으로는 다당제원리, 모든 정당에 대한 기회균등, 그리고 소수가 다수로 될 수 있는 기회, 즉 정권교체의 기회의 보장 등이다.” 물론 그 야당의 견제력은 단순한 의석수에서 나오는 것이 아니라 진정 국민을 위한 정책을 개발하고 대안을 제시함으로써 국민의 지지를 받을 때만 가능한 것이다. 2002년 장상·장대환 두명에 대한 국무총리임명동의안의 부결처리는 단순한 야당의 숫적 우세만으로는 설명하기 어려운 것이다.
또한 중요한 점은 정당내 민주화이다. 야당의 견제가 아니더라도 집권당 내부질서가 민주화되어 있다면 대통령에 집중되는 권력을 완화할 수 있는 것이다. 반면에 집권당이 비민주적으로 운영된다면 그 비민주적 집권당을 통해 대부분의 국가권력을 장악하게 되므로 결국 국가 전체가 비민주적으로 운영될 것이기 때문이다. 다만 정당의 속성상 그 민주화 여부는 헌법과 법률의 규정만으로는 한계가 있다. 민주화에 대한 국민의 의식수준의 향상만이 이를 담보할 것이다.
다음으로 대법원과 헌법재판소, 중앙선거관리위원회가 대통령제하의 권력분산의 역할을 일부 담당할 수 있을 것이다. 한편 직업공무원제 내지는 공무원의 정치적 중립의 보장도 중요한 역할을 할 것이다. 이와 관련하여 대통령 임기말의 이른바 ‘공무원의 줄서기’나 ‘눈치보기’를 개인적 차원의 문제로 보는 것은 바람직하지 않다. 그것은 인지상정이기 때문이다. 헌법 차원의 공무원의 정치적 중립 원칙이 실효성을 거둘 수 있도록 하위법규와 헌법실무가 구체화되어야 할 것이다.
기타 현행헌법상 권력구조와 관련하여 개정의 여지가 있는 것을 들어보면 다음과 같다. 즉 대통령선거와 국회의원선거에서 決選投票制의 도입, 副統領制의 도입, 대통령 임기의 4년 1회 연임제, 선거구 인구불평등 문제의 원칙규정 등이다. 그리고 헌법에 규정되어 이미 우리가 시행하여 온 여러 가지 제도들을 대통령의 자의적 권한행사를 견제할 수 있도록 해석하거나 입법적 보완을 요하는 것도 필요하겠다. 이러한 것에는 국회 인사청문회와 국정감사·조사권의 실질화, 각종 선거시기의 재조정, 국회의원의 一部改選制度의 도입, 대통령 사면권의 합리적 제한, 정부에 설치된 각종 위원회의 독립성 강화 등을 들 수 있겠다.
議員立法의 문제점
국립한경대 법학부 교수
오 호 택
目次
Ⅰ. 問題의 提起
Ⅱ. 立法의 槪念과 範圍
1. 법률의 개념
2. 입법의 개념과 절차
(1) 입법의 개념
(2) 입법의 절차
Ⅲ. 立法의 擔當機關
1. 국회 이외의 입법기관에 대한 역사적 개관
(1) 남조선 과도입법의원
(2) 국가재건최고회의
(3) 비상국무회의
(4) 국가보위입법회의
2. 국회와 행정부
Ⅳ. 議員立法過程의 問題點
1. 사례
(1) 상가건물임대차보호법의 입법과정
(2) 공직선거및선거부정방지법의 개정과정
2. 국회의 전문성
3. 법률제정에 있어서 양안의 비교
(1) 절차의 난이도
(2) 정치적 고려
4. 정부제출 법안의 문제점
5. 소결: 국회 입법과정의 문제점
Ⅴ. 改善方案
1. 국회 조직의 개선
2. 입법절차의 개선
3. 입법내용의 개선
Ⅵ. 結論
Ⅰ. 問題의 提起
2003년 노무현 정부에 들어와서 우리 사회는 여러 가지 변화를 겪고 있는데 대체로 탈권위주의화에서 비롯된 긍정적 측면이 있으면서 동시에 매우 혼란한 상황이 계속되는 부작용이 있는 것을 부인할 수 없다. 대통령은 자신을 대통령으로 뽑아 헌법상의 절차에 대해 스스로 부정하여 “재신임”을 얘기하고, 헌법에 의하여 구성된 자신과 동등한 민주적 정당성을 보유한 국회를 부인하려는 행태를 보임으로써 탄핵의 빌미를 제공하였다. 대통령뿐만 아니라 국회도 마찬가지다. 즉 2002년 대통령선거과정에서의 불법 정치자금 수수의혹과 관련하여 누구도 자유로울 수 없다고 공공연하게 말하면서 당시의 정치자금법에 따라서는 선거 자체가 불가능하다고 말한다. 그렇다면 이러한 법률은 누가 만들었는가? 대통령과 국회가 아닌가? 국회가 자신이 만든 정치자금법을 스스로 부인하는 이러한 태도는 법치국가의 측면에서 볼 때 심각한 헌법의 위기가 아닌가 우려된다. 물론 이러한 현상은 대통령과 국회뿐만 아니라 국가기관과 국민 전반에 걸쳐서 폭넓게 퍼져 있는 현상으로 생각된다.
헌법 §40는 “입법권은 국회에 속한다.”고 규정하고 있지만 실제로 국회가 모든 입법을 담당하는 것도 아니며, 또 법률제정과정에 있어서도 중요한 역할을 하지 못하고 있는 것이 현실이다. 그렇다면 입법권은 국회에 속한다는 고전적 개념에서 벗어나야 하는 것이 아닌가 하는 의문이 든다. 실질적인 입법의 과정을 파악하고 그 과정에서 나타나는 문제점을 파악하여 좀더 중요한 국가기능인 입법이 민주주의원칙 하에서 제대로 운영되도록 하여야 할 것이다. 특히 우리나라의 경우 졸속 입법 또는 입법의 지연1)현상이 매우 빈번하다고 생각된다. 이러한 현상을 어떻게 바로잡을 것인가?
입법은 국가기능의 출발점이다. 국가권력의 행사와 국가의사의 결정은 대부분 궁극적으로 입법의 형태로 나타난다. 그러나 국가의 주인인 국민의 입장에서 볼 때 법률은 결국 국민의사의 표현인데 그 국민의 입장에서는 법률의 내용을 잘 알기 어렵다. 더구나 무엇이 신법인지 특별법인지, 그래서 어떤 법이 자신의 경우에 적용되는지 전문가조차도 쉽게 판단하지 못하고 또 전문가들 간에도 견해가 갈리는 경우도 비일비재하다. 현행법은 헌법 한 개와 법률 1,094개, 그리고 명령은 2,702개로 전체 법령은 3,797개이다.2) 또한 현행 헌법개정시인 1987년과 비교해 보면 765개이던 법률은 2004.3 현재 1,094개로, 1,286개이던 대통령령은 1,402개로, 법률과 명령을 합쳐서는 2,999개에서 3,796개로 늘어났다. 한편 정부수립 이후 법령공포 총 누계는 2004.3 현재 41,658건이다. 이러한 법의 인플레 현상은 사회가 복잡해지고 다양한 이해관계가 표출되는 다원화된 현대에는 당연한 현상이라고 할 수도 있으나, 입법과정에서의 문제점은 없는지 의문이 든다. 다시 말해서 좀더 체계적으로 정리하고 통폐합해야3) 할 입법의 책무를 게을리 한 측면도 분명히 있어 보인다.
이하에서는 특히 국회의 법률제정과정에서의 문제점을 지적하고 그 대안을 모색해 보기로 한다.4)
Ⅱ. 立法의 槪念과 範圍
1. 법률의 개념
19C의 법률개념은 의회에서 승인되고 군주에 의하여 재가된 그러한 국가의 법제정행위만을 법률이라고 하였으나, 이후 법제정의 전체 범위가 의회입법의 영역에 속하지 아니하였고, 전통적으로 법제정에 속하지 않았던 영역들에 대해 의회가 결정권한을 가지게 되었기 때문에 법률개념의 분화가 이루어졌다. 즉 형식적 의미에서의 법률은 그 구조가 어떠하든지 헌법적으로 규정된 입법절차에 따라 성립된 입법자의 모든 의사행위이다. 반면에 실질적 의미에서의 법률은 모든 법규범을 의미한다.5)
법률의 개념을 실질적으로 확정지으려는 많은 노력이 전개되었으나 그러한 노력들은 실패할 수밖에 없었다.6) 즉 법률의 개념을 시?공을 초월하여 헌법과 무관하게 정의하려는 모든 시도는 실패할 수밖에 없다고 할 수 있으며, 결국 법률의 개념은 시간과 공간의 제약 하에서 효력을 갖는 헌법질서와 밀접한 전?후 관계에서만 확정될 수 있다.7)
따라서 형식적 의미의 법률과 실질적 의미의 법률로 구분하는 것은 국민의 대의기관인 의회만이 입법권을 가지게 됨으로써 더 이상 의미를 갖지 못하게 되었다. 따라서 오늘날 민주적 헌법질서에서 법률이란 헌법이 정한 입법절차에 따라 그리고 법률의 형식으로 입법기관인 국회가 정립한 모든 명령을 말한다.8)
국민의 대의기관인 국회가 제정한 법률이 모든 법규범 중에서 헌법 다음 가는 강력한 규범적 효력을 갖는 것은 민주주의원리와 법치국가원리 하에서 직접적인 민주적 정당성에 기초하고, 정치적 의사형성의 민주적 형식에 의하여 성립하기 때문이다.9) 구체적으로는 법률의 우위와 법률의 유보라고 하는 형태로 표현된다.
2. 입법의 개념과 절차
(1) 입법의 개념
법률의 개념을 위와 같이 볼 때 입법이란 “직접적인 민주적 정당성에 기초하고, 의회에 의한 자유로운 의사형성, 완전한 공개과정 그리고 갖가지 추구들(지향노력)의 최적의 고려와 최적의 조정을 통하여, 또한 행정부의 광범한 참여 하에서 기본적인 문제를 결정하는 것이다.”10) 즉 시대에 따라 변하는 국가적 과제와 기능에 따라 입법기능도 변한다고 할 수 있다. 19C 시민적 법치국가에서는 의회의 행정부(군주)에 대한 투쟁과 타협의 산물로서 의회에 대한 행정권의 침입을 방어하기 위한 개념이었다. 이에 반해 20C 사회적 법치국가에서는 의회와 행정부의 대립구조가 아니라 적극적으로 국민의 사회권을 보장해야 하는 국가과제에 따라 의회와 행정부는 공조하여 국민을 보호해야 하는 것이다. 입법은 이러한 사회국가적 과제의 계획과 집행을 법률로써 근거지우려는 의미를 가지게 되었다.11)
결론적으로 입법의 기능은 국민의 의사를 확인하고 그 과정에서 사회적 갈등을 통합하는 기능을 가지며, 일종의 정치투쟁의 결과의 산물로서 기능하는 것이라고 할 수 있다.
(2) 입법의 절차
물론 입법에는 법률 외에도 명령이나 규칙, 또는 지방자치법규를 포함하는 것이지만 이 글에서는 의원입법의 문제점을 살펴보는 것이 주제이므로 법률제정에 국한해서 살펴보기로 한다.12) 또한 입법의 절차는 각국에 따라 다르지만 여기서는 우리나라의 입법절차만을 살펴보기로 한다.13)
법률안 제출은 국회의원과 정부가 공유하고 있다. 국회의원이 제출하는 경우 10인 이상의 찬성을 얻어야 하며, 다만 예산상의 조치가 필요한 경우 예산명세서를 첨부하여야 한다.14) 또한 위원회도 그 소관사항에 대하여 법률안을 제출할 수 있다.15) 의원발의 법률안은 ① 의원이 직접 기초하는 경우, ② 정부 또는 제3자가 기초하여 제공하는 안을 근간으로 의원이 입안하여 제출하는 경우, ③ 정부가 마련한 안을 의원을 통하여 제출하는 경우, ④ 연구원 및 관련단체 등이 마련한 법률초안을 의원을 통하여 제출하는 경우 등 그 입안과정이 다양하다.16)
법률안이 제출되면 의장은 이를 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부한다.17) 위원회는 법률안에 대하여 국회공보 등에 입법예고할 수 있다.18) 그리고 위원회에서 심사를 마친 때에 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다.19) 의원은 스스로 발의한 법률안을 철회할 수 있으며, 본회의에서는 번안동의와 수정동의를 할 수 있다.20) 본회의 3독회는 폐지되고 상임위원회 중심주의를 채택하고 있다.21)
그 후 본회의 의결을 거쳐 정부로 이송되고 대통령이 서명·공포하면 법률로써 확정된다. 물론 대통령은 이의가 있는 경우 15일 이내에 이의서를 첨부하여 국회에 환부할 수 있다.22)
정부제출 법률안의 경우 각 중앙행정기관이 자기 소관사항에 대하여 입법을 추진하는 것이 일반적이며 이 경우 법률안의 초안은 당해 법률의 집행을 담당할 소관부처의 주무부서가 주관하게 된다.23) 초안을 마련하여 관계부처와의 협의를 거쳐 입법예고를 하게 된다. 입법예고는 법령안의 입법취지, 주요내용 또는 전문을 관보·공보나 신문·방송·컴퓨터통신 등의 방법으로 널리 공고하여야 하며, 그 예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다.24) 그리고 경제관계부처에서 제안하는 법률안은 경제장관회의 및 경제차관회의를 거치고, 당정협의를 거친 후 소관 중앙행정기관의 원안이 확정되면 법제처의 심사와 차관회의와 국무회의의 심의를 거쳐 국회에 제출하게 된다. 국회에 제출되면 의원입법과 같은 과정을 거치게 된다.
Ⅲ. 立法의 擔當機關
1. 국회 이외의 입법기관에 대한 역사적 개관
민주주의원리가 가장 중요한 헌법상의 원리라고 전제할 때, 국가공동체의 법을 정립하는 것도 궁극적으로는 국민의 책임과 권한일 것이다. 헌법은 그러한 입법권의 행사를 국회에 위임한 것이다. 그렇다면 필연적으로 입법기관은 민주적 정당성을 가지고 있어야 할 것이다. 그렇기 때문에 민주적 정당성이 확보되어 있는 국회가 입법부가 되어야 할 당위성이 있는 것이다.
그러나 우리 헌법사에서 민주적 정당성이 취약한 임시적 또는 비정상적 입법기관이 여러 번 있었던 것을 발견할 수 있다. 이를 非代議機關이라고 한다. 이에 대한 개략적인 활동과 의미를 살펴보자.
(1) 남조선 과도입법의원
일제에서의 해방 이후 한국에 주둔한 미군은 맥아더 장군의 포고 제1호(1945.9.7)로 남한에 군정(military control)의 실시를 선언하였다. 해방 이후의 좌우대립 속에 좌우합작을 통한 범민주적인 좌도정부수립의 노력이 있었고, 그 일환으로 1946.2.14 남조선대한민국대표민주의원이 발족하였으나 후에 좌익의 이탈로 우파만의 기구가 되었고 미군정의 자문기구에 머물렀다.25)
이후 우여곡절 끝에 1947.12.12 남조선과도입법의원이 설립되었다. 의원정수 90인 중 45인은 선거(민선의원)에 의하여, 45인은 임명(관선의원)에 의하여 선출하였다. 민선은 읍·면·구 대표가 당해 시·도에 배정된 수의 입법위원을 선출하는 간접선거방식이었다.26) 그러나 독립국가로서의 국가성을 가지지 못한 시기였기 때문에 법률12건 만을 군정장관의 인준을 얻어 시행했을 뿐이다. 입법의원의 심의를 거치지 않고 군정청에서 제정?공포하여 시행한 법령이 65건이라는 점을 고려하면 그 실질적 기능이 매우 미약했음을 알 수 있다.27)
(2) 국가재건최고회의
1961년 5?16 군사쿠데타로 집권한 쿠데타세력은 같은 해 5.18 당시 장면총리의 퇴진과 계엄의 추인으로 정권을 인수하여 “군사혁명위원회”를 구성하였다. 다시 5.19 “국가재건최고회의”로 이름을 바꾸었다. 여기에서 대통령의 재가를 얻어 공포한 국가재건비상조치법은 사실상 헌법의 역할을 하였다.28) 또 6.9 국가재건최고회의법을 제정하여 국가재건최고회의로 하여금 입법을 담당하게 하였다.29)
(3) 비상국무회의
1971.12.6 법적 근거가 없는 국가비상사태를 선언하고, 12.27 대통령에게 초헌법적 국가긴급권을 행사할 수 있도록 하는 국가보위에관한특별조치법이 변칙적으로 통과되었다. 1972.10.17 비상계엄을 선포하고 국회를 해산하고 정당 및 정치활동을 중지시켰다. 1972. 12.27 제4공화국헌법(이른바 유신헌법)이 공포되어 국회가 구성되기까지는 비상국무회의법에 따라 비상국무회의가 입법권을 행사하였다.30)
(4) 국가보위입법회의
1980년 헌법31)이 시행됨에 따라서 국회의 권한을 국가보위입법회의가 대체하게 되었다.32) 국가보위입법회의법(1980.10.28, 법률 제3260호)과 동 시행령(대통령령 제10036호)에 따라서 대통령에 의하여 임명된 81명의 의원들로 구성되었고, 7개의 분과위원회를 갖추고 있었다. 1980.11.27부터 1981.3.31까지 156일 동안 존속하면서 220건의 의안을 처리하였다. 이 중 189건은 법률안으로서 의원발의안이 33건, 정부제출안이 156건이었다. 그밖에 동의안 16건, 결의안 3건, 규칙안 6건, 긴급동의 1건, 예산안 1건, 기타 2건 등이 있었다.33) 개혁입법이란 미명하에 수많은 비민주적 법률을 제ㆍ개정하였다.34)
2. 국회와 행정부
대통령제를 채택하고 있는 우리나라는 미국과는 달리 정부도 법률안을 제출할 수 있도록 하고 있는 것이 특징이다.35) 이러한 제도는 국회의 전문성의 약화에 기인한 것이기도 하지만 반면에 국회의 전문성약화의 원인이 되기도 한다고 생각된다. 정부가 직접 법률안을 제출할 수 없는 경우에는 국회에 필요한 법률의 제정을 요청할 수밖에 없고, 이 과정에서 초안을 마련해 줄 수는 있겠지만 결국 국회의 책임 하에 법률이 제정될 것이기 때문에 국회가 단순히 법률안을 통과시켜 주는 역할에 머물러 있을 수는 없을 것이다.36)
특히 행정부는 집행의 역할을 하는 기관인데 입법에서도 중요한 비중을 차지함에 따라서 스스로 정립한 법률을 스스로 집행하게 됨으로써 견제의 부재 내지는 역할의 혼동현상을 피할 수 없게 되는 것이다. 어떤 일의 추진에 법이 장애가 되면 법을 바꾸면 된다는 식의 안이한 태도 내지는 비 법치국가적 사고의 만연을 불러 오는 한 원인이라고 생각된다. 이하에서 살펴보겠지만, 결국 의회의 입법기능의 강화와 더불어 행정부와 입법부 간에 입법과정에서의 새로운 역할분담을 통하여 국민의 입장에서 볼 때 합리적인 입법이 진행될 수 있도록 하여야 할 것이다.
Ⅳ. 議員立法過程의 問題點
1. 사례
의원입법의 문제점을 정리하기 위하여 구체적인 입법사례를 검토해 보기로 한다.
의원입법안 중에서 문제점을 노정하는 경우는 두 가지로 나누어 볼 수 있겠다. 첫째로 지나치게 인기에 영합하는 의미에서 졸속으로 만들어지는 경우이다. 국회의원은 선거직인 만큼 국민들 특히 유권자들의 눈치를 보지 않을 수 없으며 특히 자신의 지지기반에 해당하는 유권자들의 이해관계에 민감할 수밖에 없다. 이 경우 전체 국민의 이익이나 국가의 이익보다는 국지적인 지지기반에 해당하는 유권자의 이해관계를 대변하여 입법에 임하게 되는 결과가 된다. 따라서 전체 국민의 대표자라는 국회의원의 본질에 부합하지 않으며, 헌법 제46조 제2항이 지적하고 있는 “국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”는 의무를 위반하고 있는 것이 된다.
두 번째로는 국회의원들 자신의 이익과 관련된 법안의 통과에 있어서 공정성을 지킬 수 있느냐의 문제가 있다. 아래에서 살펴볼 선거법이나 정당법·정치자금법 등의 법률 제·개정에 있어서 자신의 이익을 무시하고 국가와 국민전체의 이익을 위해서 절제된 입법을 할 수 있겠는가의 문제이다.
이하에서는 첫 번째 유형으로 상가건물임대차보호법을, 두 번째 유형으로 공직선거및선거부정방지법을 살펴보기로 한다.37)
(1) 상가건물임대차보호법의 입법과정
상가건물임대차보호법은 상가에 대한 투자비용이 증가되는 데 비해서 임차기간이 장기적으로 보장되지 못하여 임차인들이 시설투자비용을 회수하지 못하여 막대한 손해를 보고 있다는 지적에 따라 임차인을 보호하기 위하여 논의되기 시작하였다. 이미 15대 국회 때인 1996년 국회에서 발의되어 논의된 적이 있으나 의회기 만료로 폐기되었다. 그 후 16대 국회 들어 2000년 12월부터 다시 논의가 시작되었다. 2001년 들어 상가등비주거용건물임대차보호법안(이재오 대표발의, 법안 160674호, 2001.3.20), 상가임대차보호법안(송영길 대표발의, 법안 160714호, 2001.4.13), 상가등비주거용건물임대차보호법안(이주영 대표발의, 법안 160850호, 2001.6.25) 등이 발의되어 이를 심의·통합하여 2001.12.7 대안을 마련하여 원안대로 가결되었다(2001.12.29, 법률 제6,542호). 그 후 상가임대차보호법 개정법률안(조배숙 대표발의, 법안 161604호, 2002.6.26)이 발의되어 수정가결되어 법률이 개정되었다(2002.8.26, 법률 제6,718호).
문제는 비슷한 법률안들이 왜 동시다발적으로 발의되었는가이다. 이는 의심할 여지없이 유권자의 표를 의식하여 영세한 상가임차인의 권익보호에 앞장섰다는 것을 자신의 업적으로 선전하기 위한 것이다. 따라서 주무부서가 법률집행의 준비도 안 되어 있는 상황에서 핵심적인 영역을 시행령에 위임한 상태에서 서둘러 공포하였던 것이다.38) 이러한 인기영합적 입법의 추진으로 말미암아 권리보호에 있어서 임대인들과의 형평성 문제가 제기되었으며, 주택임대차보호법과의 형평성 문제 등이 고려되지 않은 채 발의되었으며, 비슷한 시기에 비슷한 내용의 법안이 의원입법으로 중복하여 제출되었던 것이다. 또한 입법의 추진과 시행과정에서39) 시행령의 제정이 늦어지고, 임대인들이 이 법률의 적용대상에서 벗어나기 위하여 법률 시행 전에 임대료를 대폭 인상하는 등 예상치 못한 부작용이 발생한 것이다.40)
(2) 공직선거 및 선거부정방지법의 개정과정
2004.4.15이 제16대 국회의원 총선거인데도 불구하고 선거법 개정안에 대한 여야간의 이해관계의 대립으로 말미암아 정치개혁특별위원회가 구성된 것은 2004.1.8 제244회 국회 제6차 본회의였다. 가장 첨예한 의원정수 및 선거구획정 문제가 각 당의 첨예한 이해관계 대문에 타협이 되지 않음에 따라 선거 1년 전에 획정되어야 할 선거구가 선거 약 1달 전에야 확정되는 결과를 가져왔으며 이러한 현상은 국회 스스로 법을 지키지 않음은 물론 기존의 국회의원이 상대적으로 유리한 풍토에서 무소속이나 정치신인에게 불리하게 작용하는 결과를 가져왔다.
제244회 국회 폐회 중 제7차까지, 제245회 국회에서 제11차까지의 선거법소위원회에서 의원발의 법률안과 선거관리위원회 및 범국민정치개혁위원회가 제출한 안 등을 종합하여 심사한 결과 최종 법률안을 마련하여 정치개혁특별위원회안으로 제안하기로 하였다. 의원정수 및 선거구획정결과를 반영한 최종 안은 2004.3.2 제4차 정치개혁득별위원회에서 의결되었고, 본회의에서 의결된 것은 2004.3.9이었다.
이른바 정치관계법이라 할 수 있는 공직선거 및 선거부정방지법, 정치자금에 관한 법률, 정당법 등의 경우 입법을 담당하는 국회의원들 자신에 관련된 법률들이다. 이 경우 자신의 이해득실 때문에 국민전체나 국가이익을 우선하여 입법이 이루어지기 힘든 것은 당연하다. 2004년 17대 국회의원 총선거를 앞두고서 국회의원 총수와 선거구 획정문제로 자신들의 이해관계 때문에 국회의원 총선거 1년 전에 선거구를 획정해야 하는 공직선거법 제24조 제4항을 위반하면서 까지 공직선거법 개정안을 통과시키지 못한 것은 그 대표적 사례라 할 것이다. 공직선거법의 경우 제17대 총선 약2년 전인 2002.4.15부터 선거 직전까지 무려 22번의 선거법개정안이 의원발의로 제안되어 2003.10.16과 2004.3.2 두 차례 가결되었다. 재판을 담당하는 판사가 자신과 관련 있는 사건이나 공정성을 담보하기 어려운 사건에 대해서 판단할 수 없는 것처럼41) 입법을 담당하는 국회가 자신의 이해관계가 걸려 있는 입법에 있어서도 아무 제한 없이 입법을 할 수 있다는 것은 문제가 있다고 할 것이다.
자신의 이해관계가 걸려있는 사항에 대한 입법의 문제점은 행정부 주도의 입법에서도 그대로 나타난다고 할 수 있다. 이에 대한 통제가 필요하다고 생각된다.
2. 국회의 전문성
우선 행정부 공무원에 비하여 입법부 공무원 숫자는 현저히 적다는 점을 들 수 있다. 입법부 전체 공무원 수는 3,211명으로 행정부(중앙부처) 158,123명에 비하여 매우 적은 수이다.42) 그 중 제12대 국회 때 1,263명이던 사무처 직원은 지속적으로 줄어들어 제16대 국회 때는 1,166명으로 축소되었다.43) 또 국회 사무처에서도 실제로 입법과 예산심의에 참여하는 법제실과 예산정책국의 직원은 각각 41명씩 82명에 불과하다.44) 특히 법제실의 경우 법제관(사무관) 이상은 25명뿐으로 매년 약 900건의 법률안을 검토하는 것을 감안하면 법제관 1인이 1년에 약 30-40건의 법률안을 검토하는 것이 되며, 중앙부처 1개를 담당하는 셈이 된다.45) 한편 국회의원 1인당 6명씩 배정되는 보좌진은 총 1,638명(제16대 국회 기준)에 달하는데 사무처 직원들과는 달리 입법에 있어서의 전문성이 담보된다고 보기 어렵다. 이렇게 볼 때 국회 전체적으로 행정부의 전문성을 따라잡기는 역부족이다.
더구나 입법과정에서의 위원회중심주의는 행정부에 비하여 낙후된 전문성을 보완하는 역할을 하는 긍정적인 측면이 있는 반면에 본회의의 形骸化를 야기하고,46) 다른 위원회에서 심의된 법안에 대하여는 전혀 아는 바 없이 통과시키는 이른바 거수기 역할에 머물게 하는 부작용이 있다.47)
다음으로 법률안 제출건수와 통과건수를 비교해 보자.
현행헌법 하에서 실제로 제안된 법률과 통과된 법률의 숫자는 아래의 표에서 보는 바와 같다.
[표] 제출주체별 법률안 제출결과48)
발의주체
발의건수
비중(%)4)
가결/ 부결
비중(%)5)
가결률(%)6)
제13대
(1988-1992)
의원발의
570
60.8
171/ 399
34.8
30.0
정부제출
368
39.2
321/ 47
65.2
87.2
합계
938
100
492/ 446
100
·
제14대
(1992-1996)
의원발의
321
35.6
119/ 202
18.1
37.1
정부제출
581
64.4
537/ 44
81.9
92.4
합계
902
100
656/ 246
100
·
제15대
(1996-2000)
의원발의
1,144
58.6
461/ 683
41.2
40.3
정부제출
807
41.4
659/ 148
58.8
81.2
합계
1,951
100
1,120/ 831
100
·
제16대
(2000-2003)
의원발의
1,199
68.4
516/ 683
54.5
43.0
정부제출
554
31.6
431/ 123
45.5
77.8
합계
1,753
100
947/ 806
100
·
이 표에서 보면 제16대 국회의 경우 의원발의가 전체의 68.4%로 정부발의 31.6%를 압도하지만 가결률이 43.0%에 불과하여 실제 통과된 의안의 비중은 54.5%로 내려간다. 그런데 16대 국회의 경우 여소야대의 특성상 야당에 의한 발의와 가결이 많았고 상대적으로 정부발의안에 대한 부결률이 높았음을 알 수 있다. 현행 헌법 하에서 전체적으로 볼 때, 즉 13대 국회에서 16대 국회까지를 보면 의원발의는 총 5,544건 중 3,234건으로 전체 발의 건수에서 차지하는 비중은 58.33%를 차지하고 있으며, 그 중 1,267이 통과되어 가결률은 39.41%이며, 통과된 법안 중 22.28%를 차지하는 데 불과하다. 반면 정부안은 가결률이 84.36%며, 전체 통과된 법안 중 60.59%를 차지하고 있다.49)
이렇게 볼 때 이미 입법에 있어서 의회의 역할은 매우 한정되어 있음을 알 수 있다. 더구나 의원입법의 경우도 상당수는 행정부의 초안을 기초로 한다는 점에서 더욱 그렇다.50) 이러한 현실을 인정하고 국회의 새로운 역할을 모색해야 할 것으로 생각한다. 결론에 앞서 우선 정부안과 의원입법안을 비교해 보자.
3. 법률제정에 있어서 양안의 비교
(1) 절차의 난이도
정부안과 국회안의 양적 차이와 가결률은 위에서 보았다. 그런데 실제로는 정부안이지만 의원입법의 형식을 빌어서 입법이 추진된 경우도 많다. 이런 입법형태는 행정부처간의 합의가 어렵거나 사회적 찬반 논란이 많은 법안들에서 두드러진다. 정부 입장에서는 정부입법보다 의원입법으로 하는 게 절차와 시간을 대폭 줄이고 정치적 부담도 크게 덜 수 있기 때문이다.51)
의원입법절차의 경우 입법안의 국회제출에 이어 관련 상임위와 국회법사위를 거쳐 본회의에서 의결하면 법률로 확정된다(대통령의 공포와 재의요구권을 별론으로 할 때). 이에 반해서 정부입법절차의 경우 국회 제출 전에 입법예고와 관계부처차관회의, 법제처의 심사를 거쳐 국무회의에서 통과되어야 한다. 이때까지 통상 걸리는 시간은 평균 45일 이라고 알려져 있다.52)
(2) 정치적 고려
정부에 비해서 국회의원의 경우 곧바로 선거를 의식하여야 하는 특징을 가지고 있다. 임기가 4년이므로 그것도 임기 중에 어떤 가시적인 입법활동을 하지 않으면 선거에서 많은 득표를 할 수 없게 되는 경우가 많다. 그래서 무리한 입법을 추진하거나 또는 전체적인 법체계에 대한 고려 없이 즉흥적으로 진행되는 경우가 많은 것이다. 물론 정부입법의 경우도 행정부 관료들의 관료적 이익이 침투될 소지가 많다.53)
4. 정부제출 법안의 문제점
행정부가 인력이 풍부하고 전문성이 있다는 것은 단지 국회와의 비교상황에서일 뿐이다. 행정부도 입법임무를 담당할 전문가가 부족한 것으로 알려져 있다. 현행 법령은 3,796개이다.54) 그런데 각 행정부처마다 두고 있는 법무담당관실의 경우 법무담당관(서기관) 1명에 사무관 1-3명으로 구성된다. 따라서 실제 빈번하게 발생하는 법령의 제·개정시에 전문적인 연구를 행할 인력과 시간이 부족한 것이다. 실무에서는 법령의 제·개정시 일본의 법령을 참고하는 경향이 농후하다. 일본의 법령을 참고하는 것 자체는 필요하다고 하더라도 우리의 여건에 맞추어 “우리법화” 하는 과정 없이 졸속으로 입법되는 사례가 많다고 할 것이다.
5. 소결: 국회입법과정의 문제점
입법과정에 있어서 정치적 의사의 예비형성과정이 헌법에는 명확히 표현되어 있지 않으나 이는 매우 중요한 과정이다.55) 따라서 입법과정에서도 국민의 의사의 형성과 이의 확인을 거쳐 입법에 반영하는 과정이 중요한 것이다. 그런데 위에서 살펴본 대로 의원입법의 경우 전문성의 부족과 인기영합적인 이유로 인한 졸속 입법 등으로 여러 가지 문제를 야기하고 있다. 첫째 입법의 미비문제가 있다. 국민의 입장에서 볼 때 특정 분야에서 국민의 생활을 규율해야 할 법률이 없어서 규율이 되지 않는 경우가 많다. 이는 일일이 열거하기도 어려울 만큼 많은 사례를 가지고 있다. 물론 현행법을 잘 해석하여 입법의 흠결을 메우거나 판례를 통하여 구체적인 문제를 규율하는 노력도 필요하다. 둘째, 의원입법의 경우 전체적인 법체계에 적합하지 않은 법률을 만드는 경향이 있다. 이는 정치적 고려로 인하여 기존의 법률에 대한 일부 개정에 만족하지 않고 자신의 이름으로 특정 법률을 제정할 필요가 있기 때문에 전체적인 법체계에 대한 고려 없이 입법을 하는 경향이 있기 때문이다. 셋째, 마찬가지 이유로 법률의 양산 특히 특별법의 과다 현상을 지적할 수 있겠다. 수규자의 입장에서는 법률의 내용을 알아야 하는 것인데 법률의 내용이 어려워서 이해하기 어렵다는 점 외에도 수많은 법률의 존재로 말미암아 법에 대하여 알고자 하는 노력을 쉽게 포기하게 만든다는 것이다.
Ⅴ. 改善方案
위에서 의원입법의 문제점들을 살펴보았다. 그 과정에서 이미 밝혀진 부분도 있겠지만 그러한 문제점을 보완하기 위하여 어떤 점을 개선해야 할지를 정리해 보기로 한다. 다음과 같이 세 가지 점에서 개선방안을 모색해 보았다.
1. 국회 조직의 개선
의원입법의 문제점을 개선하기 위하여 무엇보다도 시급히 보완해야 할 사항은 인력의 충원문제를 들 수 있다. 단순히 국회의 공무원 수를 늘리는 것을 넘어 각계의 전문가를 확보하는 것이 필요하다. 물론 현재의 인원을 효율적으로 관리하는 것도 필요하다. 다만 현재 국회의 입법조사기능의 강화와 전문가의 확충은 자칫 그들 자체가 관료주의화될 위험도 있다. 따라서 국회의 입법조사시스템은 열린 방식을 유지하는 것이 좋다. 즉 비공무원인 전문가의 참여를 강화하는 것이다. 현행 국회법에도 위원회에 3인 이내의 전문가를 심사보조자로 위촉할 수 있는 제도가 있으나56) 충분한 예산의 확보로 본격적인 자문기구를 설치할 수 있어야 한다.57) 또한 더 나아가 전문가들에게 과제로서 입법을 맡기거나 공청회의 형식으로 공모를 하는 것도 검토해 볼 만하다.
어쨌든 입법이 즉흥적으로 이루어지지 않고 장기적인 계획 아래 체계적으로 이뤄져야 하며 전체적인 법체계를 고려하여 이루어져야 한다면 전문가의 참여가 필수적이다. 끊임없이 법률을 재정비하여야 하고, 이러한 과제를 외부 전문가에 의뢰하거나 국회 내에 전문가로 구성된 상설기구를 구성하는 것도 하나의 방안이 될 것으로 보인다.
양원제의 도입 필요성도 검토해 보아야 할 것이다. 사견으로는 양원제의 도입이 필요하다고 본다. 여야간 정쟁으로 국회 본연의 임무를 소홀히 하는 우리의 정치 현실을 볼 때 양원제가 도입되면 나름대로 조정 역할을 하거나 견제역할을 할 수 있고, 졸속 입법을 방지하는 긍정적 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 또한 총선거주의를 지양하여 안정적인 변화를 반영하는 것이 필요한데 양원제를 도입하는 경우 이러한 점을 더욱 완만히 진행시킬 수 있을 것이다.
2. 입법절차의 개선
정부안에 비해서 공개와 여론의 수렴장치가 적은 것도 개선해야 할 사항이다. 특히 위원회 중심주의의 개선이 필요하다. 소관 상임위원회 소속 의원이 아닌 경우 법안 심사에 의견을 내거나 전문적 지식을 발휘하기 어렵다. 더구나 본회의에서 의견을 내려면 수정안을 내야 하는데 의원 30인의 찬성을 요하여58) 새로운 법안을 제출하는 것보다 절차가 가중되어 있다. 더구나 위원회가 비공개로 이루어지게 되면59) 입법과정의 민주적 정당성이 훼손되게 된다. 그것은 일부 접근가능한 집단에게만 유리한 입법이 가능하게 함으로써 국민전체나 국가의 이익에 반하게 되는 결과를 가져 올 것이다. 최근 추진되고 있는 국회 내의 모든 회의의 중계방송은 바람직하다. 그리고 실질적인 독회제가 필요하다. 특히 본회의에서 모든 법률안에 대하여 독회를 함으로써 위원회에서 참여하지 못한 다른 위원회 소속 국회의원들과 일반 국민들에게 제·개정되는 법안의 내용을 알 수 있는 기회를 제공하게 되며 우리나라 국회의 병폐인 이른바 날치기 통과를 예방하는 효과를 거둘 수 있을 것이다. 실제로 본회의에서 찬반토론이 없이 만장일치로 통과되는 비율이 95%가 넘는다.60) 따라서 본회의에서 토론의 활성화가 필요하다. 다만 그럴 경우 시간이 많이 걸린다는 단점이 있으나 이는 최근 추진되고 있는 국회의 상설기관화, 즉 휴가철을 제외하고 연중무휴로 개회하는 경우 해결될 수 있다. 또 시간이 많이 걸린다고 비능률적이라고 단정할 수 없는 것으로 국민의 알 권리를 충족하는, 포기할 수 없는 이익이 존재하는 것이다.
또한 입법과정에 헌법재판소나 대법원 등의 시법부의 의견이 수렴되는 장치를 강화할 필요가 있다. 특히 사법부 예산도 행정부의 편성과 국회의 예산결정권으로 인해서 국민의 기본권 보장의 일익을 담당하는 사법부의 입법과정에의 의견제출 기회가 위축되어서는 안 된다.
이 과정에서 특히 문제되는 국민들의 참여가 보장되어야 한다는 점이다.61) 현재 입법청원, 입법예고제와 공청회·청문회 등을 통해서 국민의 참여가 가능하지만 대부분 임의절차이므로 실질적 효과를 기대하기 어렵다. 이를 필수적 절차로 규정하는 것이 필요하다. 특히 피할 수 없는 현상이 되어버린 인터넷을 이용한 광범위한 의견 수렴의 기회가 보장되어야 한다. 물론 나아가 국민발안제도도 고려해 볼 수는 있다.62) 그러나 이의 도입은 신중해야 한다. 우리 국민의 수준과 사회적 분위기가 자칫 대중조작의 도구로 이용될 가능성이 아직은 크기 때문이다. 또한 입법과정에의 국민의 참여를 위해서 전문가의 도움이 필요하다. 사법과정에서 법률전문가의 도움이 필요한 것과 마찬가지다. 입법전문변호사의 도입63)과 로비의 합법화 및 규제를 통한 양성화64)가 필요하다.
3. 입법내용의 개선
일반적으로 입법(규범의 정립)에 있어서 최소한의 요청되는 것으로 법적 정의를 위하여 당면성·체계적합성·결과적합성(수미일관성) 등을 들 수 있다.65) 또한 헌법적 요구로 평등성·비례성·명확성(특히 형법의 경우) 등을 들 수 있다.66)
우리나라의 경우 국민의 시각에서 볼 때 위 Ⅳ.5에서 본 것처럼 입법의 흠결과 체계부적합성의 문제, 그리고 법률의 기형적인 양적 팽창의 문제가 있다.
이러한 문제점들을 개선하는 노력이 행정부보다 우선적으로 입법부의 과제라고 할 수 있는 것은 국회가 직접적으로 국민의 대표로서 입법권을 행사해야 하는 대의기관이기 때문이다. 물론 국회의 기능은 입법 이외에 재정에 관한 권한과 행정부·사법부에 대한 통제권한도 중요하다. 그러나 그러한 통제권한도 궁극적으로는 입법을 통하여 나타나게 되며, 입법에 반영될 때 안정적으로 기능하게 되는 것이다.
Ⅵ. 結論
이상에서 의원입법의 문제점과 개선방안을 살펴보았다. 국민의 입장에서는 누가 법률제정을 주도하든 누구의 안이 통과되든 별 관심이 없다. 결과적으로 국민의 입장을 대변하는 국민의 이익에 합치하는 법률이 제정되기를 바랄 뿐이다. 따라서 정부입법과 의원입법의 조화를 통하여 국민에게 필요한 법체계가 형성되기를 바랄 뿐이다. 그러기 위해서는 양 기관의 특성을 살려서 보다 전문적인 부문에 대한 법안은 정부 주도로, 여러 가지 입장이 반영되어야 하는 분야는 국회가 주도적으로 입법에 임하였으면 하는 것이다. 또한 국회의 경우 정부주도의 입법에 참여 내지는 궁극적인 결정권을 가지고 있으므로 참여와 공개라는 장점을 살려 주었으면 하는 것이다.
국회의 본연의 임무는 입법이라고 할 것이다. 아무리 국회의 입법기능이 저하된다 해도 포기할 수 없는 것이 의회의 입법기능이다. 이는 행정부가 입법을 주도한다 해도 결국 최종적 결정은 국민의 대의기관인 의회가 해야 하며, 어떤 결정이 입법으로 나타날 때 다양한 이해관계의 충돌과 이의 통합이 이루어질 수 있는 곳은 제한된 범위 내에서만 공개적으로 이루어지는 행정부 보다 공개와 토론을 그 특색으로 하는 의회가 바람직하기 때문이다.67) 물론 입법과정에서 행정부의 주도로 인하여 국회의 입법에서의 중요성은 줄어들었다고도 할 수 있다. 대신에 행정부와 사법부에 대한 통제가 그 주된 임무가 된 것으로 보아도 과언은 아닐 것이다.68) 그러나 국민주권 하에서 국민의 의사가 구체적인 경우 입법으로 나타나며, 국민의 입장에서는 실생활과 관련된 여러 가지 법률들의 제·개정이야말로 최고의 관심사가 되는 것이므로 입법기능은 여전히 국회의 가장 중요한 기능이며 과제라 할 것이다. 다만 위에서 살펴 본 대로 그 입법기능이 정부주도로 바뀌고 있는 현실을 감안할 때 정부주도 입법에 대한 참여와 비판을 중심으로 의원입법의 기능을 재정립해야 할 것으로 보인다. 즉 형식적이나마 입법의 과정을 장악함으로써 국민에게 공개하여 알권리를 충족시키는 역할을 모색하고 정부가 국민과 유리된 채 관료주의적인 또는 행정편의적인 입법을 추진하는 경우 이를 견제하는 역할을 충실히 함으로써 국민주권주의의 실질적 실현이라는 요청에 부응해야 할 것이다.
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입법학용어해설집, 한국법제연구원, 2002
입법이론연구(6) - 자치입법의 이론과 실제
입법이론연구(2) - 입법과정의 이론과 실제
입법이론연구(5) - 입법기술의 이론과 실제
√ 입법이론연구(4) - 입법심사의 체계와 방법론
특례법의 현황과 정비방안, 한국법제연구원, 1992
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議員立法의 문제점
국립한경대 법학부 교수
오 호 택
[目次]
Ⅰ. 問題의 提起
Ⅱ. 立法의 槪念과 範圍
1. 법률의 개념
2. 입법의 개념과 절차
(1) 입법의 개념
(2) 입법의 절차
Ⅲ. 立法의 擔當機關
1. 국회 이외의 입법기관에 대한 역사적 개관
(1) 남조선 과도입법의원
(2) 국가재건최고회의
(3) 비상국무회의
(4) 국가보위입법회의
2. 국회와 행정부
Ⅳ. 議員立法過程의 問題點
1. 사례
(1) 상가건물임대차보호법의 입법과정
(2) 공직선거및선거부정방지법의 개정과정
2. 국회의 전문성
3. 법률제정에 있어서 양안의 비교
(1) 절차의 난이도
(2) 정치적 고려
4. 정부제출 법안의 문제점
5. 소결: 국회 입법과정의 문제점
Ⅴ. 改善方案
1. 국회 조직의 개선
2. 입법절차의 개선
3. 입법내용의 개선
Ⅵ. 結論
Ⅰ. 問題의 提起
2003년 노무현 정부에 들어와서 우리 사회는 여러 가지 변화를 겪고 있는데 대체로 탈권위주의화에서 비롯된 긍정적 측면이 있으면서 동시에 매우 혼란한 상황이 계속되는 부작용이 있는 것을 부인할 수 없다. 대통령은 자신을 대통령으로 뽑아 헌법상의 절차에 대해 스스로 부정하여 “재신임”을 얘기하고, 헌법에 의하여 구성된 자신과 동등한 민주적 정당성을 보유한 국회를 부인하려는 행태를 보임으로써 탄핵의 빌미를 제공하였다. 대통령뿐만 아니라 국회도 마찬가지다. 즉 2002년 대통령선거과정에서의 불법 정치자금 수수의혹과 관련하여 누구도 자유로울 수 없다고 공공연하게 말하면서 당시의 정치자금법에 따라서는 선거 자체가 불가능하다고 말한다. 그렇다면 이러한 법률은 누가 만들었는가? 대통령과 국회가 아닌가? 국회가 자신이 만든 정치자금법을 스스로 부인하는 이러한 태도는 법치국가의 측면에서 볼 때 심각한 헌법의 위기가 아닌가 우려된다. 물론 이러한 현상은 대통령과 국회뿐만 아니라 국가기관과 국민 전반에 걸쳐서 폭넓게 퍼져 있는 현상으로 생각된다.
헌법 §40는 “입법권은 국회에 속한다.”고 규정하고 있지만 실제로 국회가 모든 입법을 담당하는 것도 아니며, 또 법률제정과정에 있어서도 중요한 역할을 하지 못하고 있는 것이 현실이다. 그렇다면 입법권은 국회에 속한다는 고전적 개념에서 벗어나야 하는 것이 아닌가 하는 의문이 든다. 실질적인 입법의 과정을 파악하고 그 과정에서 나타나는 문제점을 파악하여 좀더 중요한 국가기능인 입법이 민주주의원칙 하에서 제대로 운영되도록 하여야 할 것이다. 특히 우리나라의 경우 졸속 입법 또는 입법의 지연1)현상이 매우 빈번하다고 생각된다. 이러한 현상을 어떻게 바로잡을 것인가?
입법은 국가기능의 출발점이다. 국가권력의 행사와 국가의사의 결정은 대부분 궁극적으로 입법의 형태로 나타난다. 그러나 국가의 주인인 국민의 입장에서 볼 때 법률은 결국 국민의사의 표현인데 그 국민의 입장에서는 법률의 내용을 잘 알기 어렵다. 더구나 무엇이 신법인지 특별법인지, 그래서 어떤 법이 자신의 경우에 적용되는지 전문가조차도 쉽게 판단하지 못하고 또 전문가들 간에도 견해가 갈리는 경우도 비일비재하다. 현행법은 헌법 한 개와 법률 1,094개, 그리고 명령은 2,702개로 전체 법령은 3,797개이다.2) 또한 현행 헌법개정시인 1987년과 비교해 보면 765개이던 법률은 2004.3 현재 1,094개로, 1,286개이던 대통령령은 1,402개로, 법률과 명령을 합쳐서는 2,999개에서 3,796개로 늘어났다. 한편 정부수립 이후 법령공포 총 누계는 2004.3 현재 41,658건이다. 이러한 법의 인플레 현상은 사회가 복잡해지고 다양한 이해관계가 표출되는 다원화된 현대에는 당연한 현상이라고 할 수도 있으나, 입법과정에서의 문제점은 없는지 의문이 든다. 다시 말해서 좀더 체계적으로 정리하고 통폐합해야3) 할 입법의 책무를 게을리 한 측면도 분명히 있어 보인다.
이하에서는 특히 국회의 법률제정과정에서의 문제점을 지적하고 그 대안을 모색해 보기로 한다.4)
Ⅱ. 立法의 槪念과 範圍
1. 법률의 개념
19C의 법률개념은 의회에서 승인되고 군주에 의하여 재가된 그러한 국가의 법제정행위만을 법률이라고 하였으나, 이후 법제정의 전체 범위가 의회입법의 영역에 속하지 아니하였고, 전통적으로 법제정에 속하지 않았던 영역들에 대해 의회가 결정권한을 가지게 되었기 때문에 법률개념의 분화가 이루어졌다. 즉 형식적 의미에서의 법률은 그 구조가 어떠하든지 헌법적으로 규정된 입법절차에 따라 성립된 입법자의 모든 의사행위이다. 반면에 실질적 의미에서의 법률은 모든 법규범을 의미한다.5)
법률의 개념을 실질적으로 확정지으려는 많은 노력이 전개되었으나 그러한 노력들은 실패할 수밖에 없었다.6) 즉 법률의 개념을 시?공을 초월하여 헌법과 무관하게 정의하려는 모든 시도는 실패할 수밖에 없다고 할 수 있으며, 결국 법률의 개념은 시간과 공간의 제약 하에서 효력을 갖는 헌법질서와 밀접한 전?후 관계에서만 확정될 수 있다.7)
따라서 형식적 의미의 법률과 실질적 의미의 법률로 구분하는 것은 국민의 대의기관인 의회만이 입법권을 가지게 됨으로써 더 이상 의미를 갖지 못하게 되었다. 따라서 오늘날 민주적 헌법질서에서 법률이란 헌법이 정한 입법절차에 따라 그리고 법률의 형식으로 입법기관인 국회가 정립한 모든 명령을 말한다.8)
국민의 대의기관인 국회가 제정한 법률이 모든 법규범 중에서 헌법 다음 가는 강력한 규범적 효력을 갖는 것은 민주주의원리와 법치국가원리 하에서 직접적인 민주적 정당성에 기초하고, 정치적 의사형성의 민주적 형식에 의하여 성립하기 때문이다.9) 구체적으로는 법률의 우위와 법률의 유보라고 하는 형태로 표현된다.
2. 입법의 개념과 절차
(1) 입법의 개념
법률의 개념을 위와 같이 볼 때 입법이란 “직접적인 민주적 정당성에 기초하고, 의회에 의한 자유로운 의사형성, 완전한 공개과정 그리고 갖가지 추구들(지향노력)의 최적의 고려와 최적의 조정을 통하여, 또한 행정부의 광범한 참여 하에서 기본적인 문제를 결정하는 것이다.”10) 즉 시대에 따라 변하는 국가적 과제와 기능에 따라 입법기능도 변한다고 할 수 있다. 19C 시민적 법치국가에서는 의회의 행정부(군주)에 대한 투쟁과 타협의 산물로서 의회에 대한 행정권의 침입을 방어하기 위한 개념이었다. 이에 반해 20C 사회적 법치국가에서는 의회와 행정부의 대립구조가 아니라 적극적으로 국민의 사회권을 보장해야 하는 국가과제에 따라 의회와 행정부는 공조하여 국민을 보호해야 하는 것이다. 입법은 이러한 사회국가적 과제의 계획과 집행을 법률로써 근거지우려는 의미를 가지게 되었다.11)
결론적으로 입법의 기능은 국민의 의사를 확인하고 그 과정에서 사회적 갈등을 통합하는 기능을 가지며, 일종의 정치투쟁의 결과의 산물로서 기능하는 것이라고 할 수 있다.
(2) 입법의 절차
물론 입법에는 법률 외에도 명령이나 규칙, 또는 지방자치법규를 포함하는 것이지만 이 글에서는 의원입법의 문제점을 살펴보는 것이 주제이므로 법률제정에 국한해서 살펴보기로 한다.12) 또한 입법의 절차는 각국에 따라 다르지만 여기서는 우리나라의 입법절차만을 살펴보기로 한다.13)
법률안 제출은 국회의원과 정부가 공유하고 있다. 국회의원이 제출하는 경우 10인 이상의 찬성을 얻어야 하며, 다만 예산상의 조치가 필요한 경우 예산명세서를 첨부하여야 한다.14) 또한 위원회도 그 소관사항에 대하여 법률안을 제출할 수 있다.15) 의원발의 법률안은 ① 의원이 직접 기초하는 경우, ② 정부 또는 제3자가 기초하여 제공하는 안을 근간으로 의원이 입안하여 제출하는 경우, ③ 정부가 마련한 안을 의원을 통하여 제출하는 경우, ④ 연구원 및 관련단체 등이 마련한 법률초안을 의원을 통하여 제출하는 경우 등 그 입안과정이 다양하다.16)
법률안이 제출되면 의장은 이를 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부한다.17) 위원회는 법률안에 대하여 국회공보 등에 입법예고할 수 있다.18) 그리고 위원회에서 심사를 마친 때에 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다.19) 의원은 스스로 발의한 법률안을 철회할 수 있으며, 본회의에서는 번안동의와 수정동의를 할 수 있다.20) 본회의 3독회는 폐지되고 상임위원회 중심주의를 채택하고 있다.21)
그 후 본회의 의결을 거쳐 정부로 이송되고 대통령이 서명·공포하면 법률로써 확정된다. 물론 대통령은 이의가 있는 경우 15일 이내에 이의서를 첨부하여 국회에 환부할 수 있다.22)
정부제출 법률안의 경우 각 중앙행정기관이 자기 소관사항에 대하여 입법을 추진하는 것이 일반적이며 이 경우 법률안의 초안은 당해 법률의 집행을 담당할 소관부처의 주무부서가 주관하게 된다.23) 초안을 마련하여 관계부처와의 협의를 거쳐 입법예고를 하게 된다. 입법예고는 법령안의 입법취지, 주요내용 또는 전문을 관보·공보나 신문·방송·컴퓨터통신 등의 방법으로 널리 공고하여야 하며, 그 예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다.24) 그리고 경제관계부처에서 제안하는 법률안은 경제장관회의 및 경제차관회의를 거치고, 당정협의를 거친 후 소관 중앙행정기관의 원안이 확정되면 법제처의 심사와 차관회의와 국무회의의 심의를 거쳐 국회에 제출하게 된다. 국회에 제출되면 의원입법과 같은 과정을 거치게 된다.
Ⅲ. 立法의 擔當機關
1. 국회 이외의 입법기관에 대한 역사적 개관
민주주의원리가 가장 중요한 헌법상의 원리라고 전제할 때, 국가공동체의 법을 정립하는 것도 궁극적으로는 국민의 책임과 권한일 것이다. 헌법은 그러한 입법권의 행사를 국회에 위임한 것이다. 그렇다면 필연적으로 입법기관은 민주적 정당성을 가지고 있어야 할 것이다. 그렇기 때문에 민주적 정당성이 확보되어 있는 국회가 입법부가 되어야 할 당위성이 있는 것이다.
그러나 우리 헌법사에서 민주적 정당성이 취약한 임시적 또는 비정상적 입법기관이 여러 번 있었던 것을 발견할 수 있다. 이를 非代議機關이라고 한다. 이에 대한 개략적인 활동과 의미를 살펴보자.
(1) 남조선 과도입법의원
일제에서의 해방 이후 한국에 주둔한 미군은 맥아더 장군의 포고 제1호(1945.9.7)로 남한에 군정(military control)의 실시를 선언하였다. 해방 이후의 좌우대립 속에 좌우합작을 통한 범민주적인 좌도정부수립의 노력이 있었고, 그 일환으로 1946.2.14 남조선대한민국대표민주의원이 발족하였으나 후에 좌익의 이탈로 우파만의 기구가 되었고 미군정의 자문기구에 머물렀다.25)
이후 우여곡절 끝에 1947.12.12 남조선과도입법의원이 설립되었다. 의원정수 90인 중 45인은 선거(민선의원)에 의하여, 45인은 임명(관선의원)에 의하여 선출하였다. 민선은 읍·면·구 대표가 당해 시·도에 배정된 수의 입법위원을 선출하는 간접선거방식이었다.26) 그러나 독립국가로서의 국가성을 가지지 못한 시기였기 때문에 법률12건 만을 군정장관의 인준을 얻어 시행했을 뿐이다. 입법의원의 심의를 거치지 않고 군정청에서 제정?공포하여 시행한 법령이 65건이라는 점을 고려하면 그 실질적 기능이 매우 미약했음을 알 수 있다.27)
(2) 국가재건최고회의
1961년 5?16 군사쿠데타로 집권한 쿠데타세력은 같은 해 5.18 당시 장면총리의 퇴진과 계엄의 추인으로 정권을 인수하여 “군사혁명위원회”를 구성하였다. 다시 5.19 “국가재건최고회의”로 이름을 바꾸었다. 여기에서 대통령의 재가를 얻어 공포한 국가재건비상조치법은 사실상 헌법의 역할을 하였다.28) 또 6.9 국가재건최고회의법을 제정하여 국가재건최고회의로 하여금 입법을 담당하게 하였다.29)
(3) 비상국무회의
1971.12.6 법적 근거가 없는 국가비상사태를 선언하고, 12.27 대통령에게 초헌법적 국가긴급권을 행사할 수 있도록 하는 국가보위에관한특별조치법이 변칙적으로 통과되었다. 1972.10.17 비상계엄을 선포하고 국회를 해산하고 정당 및 정치활동을 중지시켰다. 1972. 12.27 제4공화국헌법(이른바 유신헌법)이 공포되어 국회가 구성되기까지는 비상국무회의법에 따라 비상국무회의가 입법권을 행사하였다.30)
(4) 국가보위입법회의
1980년 헌법31)이 시행됨에 따라서 국회의 권한을 국가보위입법회의가 대체하게 되었다.32) 국가보위입법회의법(1980.10.28, 법률 제3260호)과 동 시행령(대통령령 제10036호)에 따라서 대통령에 의하여 임명된 81명의 의원들로 구성되었고, 7개의 분과위원회를 갖추고 있었다. 1980.11.27부터 1981.3.31까지 156일 동안 존속하면서 220건의 의안을 처리하였다. 이 중 189건은 법률안으로서 의원발의안이 33건, 정부제출안이 156건이었다. 그밖에 동의안 16건, 결의안 3건, 규칙안 6건, 긴급동의 1건, 예산안 1건, 기타 2건 등이 있었다.33) 개혁입법이란 미명하에 수많은 비민주적 법률을 제ㆍ개정하였다.34)
2. 국회와 행정부
대통령제를 채택하고 있는 우리나라는 미국과는 달리 정부도 법률안을 제출할 수 있도록 하고 있는 것이 특징이다.35) 이러한 제도는 국회의 전문성의 약화에 기인한 것이기도 하지만 반면에 국회의 전문성약화의 원인이 되기도 한다고 생각된다. 정부가 직접 법률안을 제출할 수 없는 경우에는 국회에 필요한 법률의 제정을 요청할 수밖에 없고, 이 과정에서 초안을 마련해 줄 수는 있겠지만 결국 국회의 책임 하에 법률이 제정될 것이기 때문에 국회가 단순히 법률안을 통과시켜 주는 역할에 머물러 있을 수는 없을 것이다.36)
특히 행정부는 집행의 역할을 하는 기관인데 입법에서도 중요한 비중을 차지함에 따라서 스스로 정립한 법률을 스스로 집행하게 됨으로써 견제의 부재 내지는 역할의 혼동현상을 피할 수 없게 되는 것이다. 어떤 일의 추진에 법이 장애가 되면 법을 바꾸면 된다는 식의 안이한 태도 내지는 비 법치국가적 사고의 만연을 불러 오는 한 원인이라고 생각된다. 이하에서 살펴보겠지만, 결국 의회의 입법기능의 강화와 더불어 행정부와 입법부 간에 입법과정에서의 새로운 역할분담을 통하여 국민의 입장에서 볼 때 합리적인 입법이 진행될 수 있도록 하여야 할 것이다.
Ⅳ. 議員立法過程의 問題點
1. 사례
의원입법의 문제점을 정리하기 위하여 구체적인 입법사례를 검토해 보기로 한다.
의원입법안 중에서 문제점을 노정하는 경우는 두 가지로 나누어 볼 수 있겠다. 첫째로 지나치게 인기에 영합하는 의미에서 졸속으로 만들어지는 경우이다. 국회의원은 선거직인 만큼 국민들 특히 유권자들의 눈치를 보지 않을 수 없으며 특히 자신의 지지기반에 해당하는 유권자들의 이해관계에 민감할 수밖에 없다. 이 경우 전체 국민의 이익이나 국가의 이익보다는 국지적인 지지기반에 해당하는 유권자의 이해관계를 대변하여 입법에 임하게 되는 결과가 된다. 따라서 전체 국민의 대표자라는 국회의원의 본질에 부합하지 않으며, 헌법 제46조 제2항이 지적하고 있는 “국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”는 의무를 위반하고 있는 것이 된다.
두 번째로는 국회의원들 자신의 이익과 관련된 법안의 통과에 있어서 공정성을 지킬 수 있느냐의 문제가 있다. 아래에서 살펴볼 선거법이나 정당법·정치자금법 등의 법률 제·개정에 있어서 자신의 이익을 무시하고 국가와 국민전체의 이익을 위해서 절제된 입법을 할 수 있겠는가의 문제이다.
이하에서는 첫 번째 유형으로 상가건물임대차보호법을, 두 번째 유형으로 공직선거및선거부정방지법을 살펴보기로 한다.37)
(1) 상가건물임대차보호법의 입법과정
상가건물임대차보호법은 상가에 대한 투자비용이 증가되는 데 비해서 임차기간이 장기적으로 보장되지 못하여 임차인들이 시설투자비용을 회수하지 못하여 막대한 손해를 보고 있다는 지적에 따라 임차인을 보호하기 위하여 논의되기 시작하였다. 이미 15대 국회 때인 1996년 국회에서 발의되어 논의된 적이 있으나 의회기 만료로 폐기되었다. 그 후 16대 국회 들어 2000년 12월부터 다시 논의가 시작되었다. 2001년 들어 상가등비주거용건물임대차보호법안(이재오 대표발의, 법안 160674호, 2001.3.20), 상가임대차보호법안(송영길 대표발의, 법안 160714호, 2001.4.13), 상가등비주거용건물임대차보호법안(이주영 대표발의, 법안 160850호, 2001.6.25) 등이 발의되어 이를 심의·통합하여 2001.12.7 대안을 마련하여 원안대로 가결되었다(2001.12.29, 법률 제6,542호). 그 후 상가임대차보호법 개정법률안(조배숙 대표발의, 법안 161604호, 2002.6.26)이 발의되어 수정가결되어 법률이 개정되었다(2002.8.26, 법률 제6,718호).
문제는 비슷한 법률안들이 왜 동시다발적으로 발의되었는가이다. 이는 의심할 여지없이 유권자의 표를 의식하여 영세한 상가임차인의 권익보호에 앞장섰다는 것을 자신의 업적으로 선전하기 위한 것이다. 따라서 주무부서가 법률집행의 준비도 안 되어 있는 상황에서 핵심적인 영역을 시행령에 위임한 상태에서 서둘러 공포하였던 것이다.38) 이러한 인기영합적 입법의 추진으로 말미암아 권리보호에 있어서 임대인들과의 형평성 문제가 제기되었으며, 주택임대차보호법과의 형평성 문제 등이 고려되지 않은 채 발의되었으며, 비슷한 시기에 비슷한 내용의 법안이 의원입법으로 중복하여 제출되었던 것이다. 또한 입법의 추진과 시행과정에서39) 시행령의 제정이 늦어지고, 임대인들이 이 법률의 적용대상에서 벗어나기 위하여 법률 시행 전에 임대료를 대폭 인상하는 등 예상치 못한 부작용이 발생한 것이다.40)
(2) 공직선거 및 선거부정방지법의 개정과정
2004.4.15이 제16대 국회의원 총선거인데도 불구하고 선거법 개정안에 대한 여야간의 이해관계의 대립으로 말미암아 정치개혁특별위원회가 구성된 것은 2004.1.8 제244회 국회 제6차 본회의였다. 가장 첨예한 의원정수 및 선거구획정 문제가 각 당의 첨예한 이해관계 대문에 타협이 되지 않음에 따라 선거 1년 전에 획정되어야 할 선거구가 선거 약 1달 전에야 확정되는 결과를 가져왔으며 이러한 현상은 국회 스스로 법을 지키지 않음은 물론 기존의 국회의원이 상대적으로 유리한 풍토에서 무소속이나 정치신인에게 불리하게 작용하는 결과를 가져왔다.
제244회 국회 폐회 중 제7차까지, 제245회 국회에서 제11차까지의 선거법소위원회에서 의원발의 법률안과 선거관리위원회 및 범국민정치개혁위원회가 제출한 안 등을 종합하여 심사한 결과 최종 법률안을 마련하여 정치개혁특별위원회안으로 제안하기로 하였다. 의원정수 및 선거구획정결과를 반영한 최종 안은 2004.3.2 제4차 정치개혁득별위원회에서 의결되었고, 본회의에서 의결된 것은 2004.3.9이었다.
이른바 정치관계법이라 할 수 있는 공직선거 및 선거부정방지법, 정치자금에 관한 법률, 정당법 등의 경우 입법을 담당하는 국회의원들 자신에 관련된 법률들이다. 이 경우 자신의 이해득실 때문에 국민전체나 국가이익을 우선하여 입법이 이루어지기 힘든 것은 당연하다. 2004년 17대 국회의원 총선거를 앞두고서 국회의원 총수와 선거구 획정문제로 자신들의 이해관계 때문에 국회의원 총선거 1년 전에 선거구를 획정해야 하는 공직선거법 제24조 제4항을 위반하면서 까지 공직선거법 개정안을 통과시키지 못한 것은 그 대표적 사례라 할 것이다. 공직선거법의 경우 제17대 총선 약2년 전인 2002.4.15부터 선거 직전까지 무려 22번의 선거법개정안이 의원발의로 제안되어 2003.10.16과 2004.3.2 두 차례 가결되었다. 재판을 담당하는 판사가 자신과 관련 있는 사건이나 공정성을 담보하기 어려운 사건에 대해서 판단할 수 없는 것처럼41) 입법을 담당하는 국회가 자신의 이해관계가 걸려 있는 입법에 있어서도 아무 제한 없이 입법을 할 수 있다는 것은 문제가 있다고 할 것이다.
자신의 이해관계가 걸려있는 사항에 대한 입법의 문제점은 행정부 주도의 입법에서도 그대로 나타난다고 할 수 있다. 이에 대한 통제가 필요하다고 생각된다.
2. 국회의 전문성
우선 행정부 공무원에 비하여 입법부 공무원 숫자는 현저히 적다는 점을 들 수 있다. 입법부 전체 공무원 수는 3,211명으로 행정부(중앙부처) 158,123명에 비하여 매우 적은 수이다.42) 그 중 제12대 국회 때 1,263명이던 사무처 직원은 지속적으로 줄어들어 제16대 국회 때는 1,166명으로 축소되었다.43) 또 국회 사무처에서도 실제로 입법과 예산심의에 참여하는 법제실과 예산정책국의 직원은 각각 41명씩 82명에 불과하다.44) 특히 법제실의 경우 법제관(사무관) 이상은 25명뿐으로 매년 약 900건의 법률안을 검토하는 것을 감안하면 법제관 1인이 1년에 약 30-40건의 법률안을 검토하는 것이 되며, 중앙부처 1개를 담당하는 셈이 된다.45) 한편 국회의원 1인당 6명씩 배정되는 보좌진은 총 1,638명(제16대 국회 기준)에 달하는데 사무처 직원들과는 달리 입법에 있어서의 전문성이 담보된다고 보기 어렵다. 이렇게 볼 때 국회 전체적으로 행정부의 전문성을 따라잡기는 역부족이다.
더구나 입법과정에서의 위원회중심주의는 행정부에 비하여 낙후된 전문성을 보완하는 역할을 하는 긍정적인 측면이 있는 반면에 본회의의 形骸化를 야기하고,46) 다른 위원회에서 심의된 법안에 대하여는 전혀 아는 바 없이 통과시키는 이른바 거수기 역할에 머물게 하는 부작용이 있다.47)
다음으로 법률안 제출건수와 통과건수를 비교해 보자.
현행헌법 하에서 실제로 제안된 법률과 통과된 법률의 숫자는 아래의 표에서 보는 바와 같다.
[표] 제출주체별 법률안 제출결과48)
발의주체
발의건수
비중(%)1)
가결/ 부결
비중(%)2)
가결률(%)3)
제13대
(1988-1992)
의원발의
570
60.8
171/ 399
34.8
30.0
정부제출
368
39.2
321/ 47
65.2
87.2
합계
938
100
492/ 446
100
·
제14대
(1992-1996)
의원발의
321
35.6
119/ 202
18.1
37.1
정부제출
581
64.4
537/ 44
81.9
92.4
합계
902
100
656/ 246
100
·
제15대
(1996-2000)
의원발의
1,144
58.6
461/ 683
41.2
40.3
정부제출
807
41.4
659/ 148
58.8
81.2
합계
1,951
100
1,120/ 831
100
·
제16대
(2000-2003)
의원발의
1,199
68.4
516/ 683
54.5
43.0
정부제출
554
31.6
431/ 123
45.5
77.8
합계
1,753
100
947/ 806
100
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이 표에서 보면 제16대 국회의 경우 의원발의가 전체의 68.4%로 정부발의 31.6%를 압도하지만 가결률이 43.0%에 불과하여 실제 통과된 의안의 비중은 54.5%로 내려간다. 그런데 16대 국회의 경우 여소야대의 특성상 야당에 의한 발의와 가결이 많았고 상대적으로 정부발의안에 대한 부결률이 높았음을 알 수 있다. 현행 헌법 하에서 전체적으로 볼 때, 즉 13대 국회에서 16대 국회까지를 보면 의원발의는 총 5,544건 중 3,234건으로 전체 발의 건수에서 차지하는 비중은 58.33%를 차지하고 있으며, 그 중 1,267이 통과되어 가결률은 39.41%이며, 통과된 법안 중 22.28%를 차지하는 데 불과하다. 반면 정부안은 가결률이 84.36%며, 전체 통과된 법안 중 60.59%를 차지하고 있다.49)
이렇게 볼 때 이미 입법에 있어서 의회의 역할은 매우 한정되어 있음을 알 수 있다. 더구나 의원입법의 경우도 상당수는 행정부의 초안을 기초로 한다는 점에서 더욱 그렇다.50) 이러한 현실을 인정하고 국회의 새로운 역할을 모색해야 할 것으로 생각한다. 결론에 앞서 우선 정부안과 의원입법안을 비교해 보자.
3. 법률제정에 있어서 양안의 비교
(1) 절차의 난이도
정부안과 국회안의 양적 차이와 가결률은 위에서 보았다. 그런데 실제로는 정부안이지만 의원입법의 형식을 빌어서 입법이 추진된 경우도 많다. 이런 입법형태는 행정부처간의 합의가 어렵거나 사회적 찬반 논란이 많은 법안들에서 두드러진다. 정부 입장에서는 정부입법보다 의원입법으로 하는 게 절차와 시간을 대폭 줄이고 정치적 부담도 크게 덜 수 있기 때문이다.51)
의원입법절차의 경우 입법안의 국회제출에 이어 관련 상임위와 국회법사위를 거쳐 본회의에서 의결하면 법률로 확정된다(대통령의 공포와 재의요구권을 별론으로 할 때). 이에 반해서 정부입법절차의 경우 국회 제출 전에 입법예고와 관계부처차관회의, 법제처의 심사를 거쳐 국무회의에서 통과되어야 한다. 이때까지 통상 걸리는 시간은 평균 45일 이라고 알려져 있다.52)
(2) 정치적 고려
정부에 비해서 국회의원의 경우 곧바로 선거를 의식하여야 하는 특징을 가지고 있다. 임기가 4년이므로 그것도 임기 중에 어떤 가시적인 입법활동을 하지 않으면 선거에서 많은 득표를 할 수 없게 되는 경우가 많다. 그래서 무리한 입법을 추진하거나 또는 전체적인 법체계에 대한 고려 없이 즉흥적으로 진행되는 경우가 많은 것이다. 물론 정부입법의 경우도 행정부 관료들의 관료적 이익이 침투될 소지가 많다.53)
4. 정부제출 법안의 문제점
행정부가 인력이 풍부하고 전문성이 있다는 것은 단지 국회와의 비교상황에서일 뿐이다. 행정부도 입법임무를 담당할 전문가가 부족한 것으로 알려져 있다. 현행 법령은 3,796개이다.54) 그런데 각 행정부처마다 두고 있는 법무담당관실의 경우 법무담당관(서기관) 1명에 사무관 1-3명으로 구성된다. 따라서 실제 빈번하게 발생하는 법령의 제·개정시에 전문적인 연구를 행할 인력과 시간이 부족한 것이다. 실무에서는 법령의 제·개정시 일본의 법령을 참고하는 경향이 농후하다. 일본의 법령을 참고하는 것 자체는 필요하다고 하더라도 우리의 여건에 맞추어 “우리법화” 하는 과정 없이 졸속으로 입법되는 사례가 많다고 할 것이다.
5. 소결: 국회입법과정의 문제점
입법과정에 있어서 정치적 의사의 예비형성과정이 헌법에는 명확히 표현되어 있지 않으나 이는 매우 중요한 과정이다.55) 따라서 입법과정에서도 국민의 의사의 형성과 이의 확인을 거쳐 입법에 반영하는 과정이 중요한 것이다. 그런데 위에서 살펴본 대로 의원입법의 경우 전문성의 부족과 인기영합적인 이유로 인한 졸속 입법 등으로 여러 가지 문제를 야기하고 있다. 첫째 입법의 미비문제가 있다. 국민의 입장에서 볼 때 특정 분야에서 국민의 생활을 규율해야 할 법률이 없어서 규율이 되지 않는 경우가 많다. 이는 일일이 열거하기도 어려울 만큼 많은 사례를 가지고 있다. 물론 현행법을 잘 해석하여 입법의 흠결을 메우거나 판례를 통하여 구체적인 문제를 규율하는 노력도 필요하다. 둘째, 의원입법의 경우 전체적인 법체계에 적합하지 않은 법률을 만드는 경향이 있다. 이는 정치적 고려로 인하여 기존의 법률에 대한 일부 개정에 만족하지 않고 자신의 이름으로 특정 법률을 제정할 필요가 있기 때문에 전체적인 법체계에 대한 고려 없이 입법을 하는 경향이 있기 때문이다. 셋째, 마찬가지 이유로 법률의 양산 특히 특별법의 과다 현상을 지적할 수 있겠다. 수규자의 입장에서는 법률의 내용을 알아야 하는 것인데 법률의 내용이 어려워서 이해하기 어렵다는 점 외에도 수많은 법률의 존재로 말미암아 법에 대하여 알고자 하는 노력을 쉽게 포기하게 만든다는 것이다.
Ⅴ. 改善方案
위에서 의원입법의 문제점들을 살펴보았다. 그 과정에서 이미 밝혀진 부분도 있겠지만 그러한 문제점을 보완하기 위하여 어떤 점을 개선해야 할지를 정리해 보기로 한다. 다음과 같이 세 가지 점에서 개선방안을 모색해 보았다.
1. 국회 조직의 개선
의원입법의 문제점을 개선하기 위하여 무엇보다도 시급히 보완해야 할 사항은 인력의 충원문제를 들 수 있다. 단순히 국회의 공무원 수를 늘리는 것을 넘어 각계의 전문가를 확보하는 것이 필요하다. 물론 현재의 인원을 효율적으로 관리하는 것도 필요하다. 다만 현재 국회의 입법조사기능의 강화와 전문가의 확충은 자칫 그들 자체가 관료주의화될 위험도 있다. 따라서 국회의 입법조사시스템은 열린 방식을 유지하는 것이 좋다. 즉 비공무원인 전문가의 참여를 강화하는 것이다. 현행 국회법에도 위원회에 3인 이내의 전문가를 심사보조자로 위촉할 수 있는 제도가 있으나56) 충분한 예산의 확보로 본격적인 자문기구를 설치할 수 있어야 한다.57) 또한 더 나아가 전문가들에게 과제로서 입법을 맡기거나 공청회의 형식으로 공모를 하는 것도 검토해 볼 만하다.
어쨌든 입법이 즉흥적으로 이루어지지 않고 장기적인 계획 아래 체계적으로 이뤄져야 하며 전체적인 법체계를 고려하여 이루어져야 한다면 전문가의 참여가 필수적이다. 끊임없이 법률을 재정비하여야 하고, 이러한 과제를 외부 전문가에 의뢰하거나 국회 내에 전문가로 구성된 상설기구를 구성하는 것도 하나의 방안이 될 것으로 보인다.
양원제의 도입 필요성도 검토해 보아야 할 것이다. 사견으로는 양원제의 도입이 필요하다고 본다. 여야간 정쟁으로 국회 본연의 임무를 소홀히 하는 우리의 정치 현실을 볼 때 양원제가 도입되면 나름대로 조정 역할을 하거나 견제역할을 할 수 있고, 졸속 입법을 방지하는 긍정적 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 또한 총선거주의를 지양하여 안정적인 변화를 반영하는 것이 필요한데 양원제를 도입하는 경우 이러한 점을 더욱 완만히 진행시킬 수 있을 것이다.
2. 입법절차의 개선
정부안에 비해서 공개와 여론의 수렴장치가 적은 것도 개선해야 할 사항이다. 특히 위원회 중심주의의 개선이 필요하다. 소관 상임위원회 소속 의원이 아닌 경우 법안 심사에 의견을 내거나 전문적 지식을 발휘하기 어렵다. 더구나 본회의에서 의견을 내려면 수정안을 내야 하는데 의원 30인의 찬성을 요하여58) 새로운 법안을 제출하는 것보다 절차가 가중되어 있다. 더구나 위원회가 비공개로 이루어지게 되면59) 입법과정의 민주적 정당성이 훼손되게 된다. 그것은 일부 접근가능한 집단에게만 유리한 입법이 가능하게 함으로써 국민전체나 국가의 이익에 반하게 되는 결과를 가져 올 것이다. 최근 추진되고 있는 국회 내의 모든 회의의 중계방송은 바람직하다. 그리고 실질적인 독회제가 필요하다. 특히 본회의에서 모든 법률안에 대하여 독회를 함으로써 위원회에서 참여하지 못한 다른 위원회 소속 국회의원들과 일반 국민들에게 제·개정되는 법안의 내용을 알 수 있는 기회를 제공하게 되며 우리나라 국회의 병폐인 이른바 날치기 통과를 예방하는 효과를 거둘 수 있을 것이다. 실제로 본회의에서 찬반토론이 없이 만장일치로 통과되는 비율이 95%가 넘는다.60) 따라서 본회의에서 토론의 활성화가 필요하다. 다만 그럴 경우 시간이 많이 걸린다는 단점이 있으나 이는 최근 추진되고 있는 국회의 상설기관화, 즉 휴가철을 제외하고 연중무휴로 개회하는 경우 해결될 수 있다. 또 시간이 많이 걸린다고 비능률적이라고 단정할 수 없는 것으로 국민의 알 권리를 충족하는, 포기할 수 없는 이익이 존재하는 것이다.
또한 입법과정에 헌법재판소나 대법원 등의 시법부의 의견이 수렴되는 장치를 강화할 필요가 있다. 특히 사법부 예산도 행정부의 편성과 국회의 예산결정권으로 인해서 국민의 기본권 보장의 일익을 담당하는 사법부의 입법과정에의 의견제출 기회가 위축되어서는 안 된다.
이 과정에서 특히 문제되는 국민들의 참여가 보장되어야 한다는 점이다.61) 현재 입법청원, 입법예고제와 공청회·청문회 등을 통해서 국민의 참여가 가능하지만 대부분 임의절차이므로 실질적 효과를 기대하기 어렵다. 이를 필수적 절차로 규정하는 것이 필요하다. 특히 피할 수 없는 현상이 되어버린 인터넷을 이용한 광범위한 의견 수렴의 기회가 보장되어야 한다. 물론 나아가 국민발안제도도 고려해 볼 수는 있다.62) 그러나 이의 도입은 신중해야 한다. 우리 국민의 수준과 사회적 분위기가 자칫 대중조작의 도구로 이용될 가능성이 아직은 크기 때문이다. 또한 입법과정에의 국민의 참여를 위해서 전문가의 도움이 필요하다. 사법과정에서 법률전문가의 도움이 필요한 것과 마찬가지다. 입법전문변호사의 도입63)과 로비의 합법화 및 규제를 통한 양성화64)가 필요하다.
3. 입법내용의 개선
일반적으로 입법(규범의 정립)에 있어서 최소한의 요청되는 것으로 법적 정의를 위하여 당면성·체계적합성·결과적합성(수미일관성) 등을 들 수 있다.65) 또한 헌법적 요구로 평등성·비례성·명확성(특히 형법의 경우) 등을 들 수 있다.66)
우리나라의 경우 국민의 시각에서 볼 때 위 Ⅳ.5에서 본 것처럼 입법의 흠결과 체계부적합성의 문제, 그리고 법률의 기형적인 양적 팽창의 문제가 있다.
이러한 문제점들을 개선하는 노력이 행정부보다 우선적으로 입법부의 과제라고 할 수 있는 것은 국회가 직접적으로 국민의 대표로서 입법권을 행사해야 하는 대의기관이기 때문이다. 물론 국회의 기능은 입법 이외에 재정에 관한 권한과 행정부·사법부에 대한 통제권한도 중요하다. 그러나 그러한 통제권한도 궁극적으로는 입법을 통하여 나타나게 되며, 입법에 반영될 때 안정적으로 기능하게 되는 것이다.
Ⅵ. 結論
이상에서 의원입법의 문제점과 개선방안을 살펴보았다. 국민의 입장에서는 누가 법률제정을 주도하든 누구의 안이 통과되든 별 관심이 없다. 결과적으로 국민의 입장을 대변하는 국민의 이익에 합치하는 법률이 제정되기를 바랄 뿐이다. 따라서 정부입법과 의원입법의 조화를 통하여 국민에게 필요한 법체계가 형성되기를 바랄 뿐이다. 그러기 위해서는 양 기관의 특성을 살려서 보다 전문적인 부문에 대한 법안은 정부 주도로, 여러 가지 입장이 반영되어야 하는 분야는 국회가 주도적으로 입법에 임하였으면 하는 것이다. 또한 국회의 경우 정부주도의 입법에 참여 내지는 궁극적인 결정권을 가지고 있으므로 참여와 공개라는 장점을 살려 주었으면 하는 것이다.
국회의 본연의 임무는 입법이라고 할 것이다. 아무리 국회의 입법기능이 저하된다 해도 포기할 수 없는 것이 의회의 입법기능이다. 이는 행정부가 입법을 주도한다 해도 결국 최종적 결정은 국민의 대의기관인 의회가 해야 하며, 어떤 결정이 입법으로 나타날 때 다양한 이해관계의 충돌과 이의 통합이 이루어질 수 있는 곳은 제한된 범위 내에서만 공개적으로 이루어지는 행정부 보다 공개와 토론을 그 특색으로 하는 의회가 바람직하기 때문이다.67) 물론 입법과정에서 행정부의 주도로 인하여 국회의 입법에서의 중요성은 줄어들었다고도 할 수 있다. 대신에 행정부와 사법부에 대한 통제가 그 주된 임무가 된 것으로 보아도 과언은 아닐 것이다.68) 그러나 국민주권 하에서 국민의 의사가 구체적인 경우 입법으로 나타나며, 국민의 입장에서는 실생활과 관련된 여러 가지 법률들의 제·개정이야말로 최고의 관심사가 되는 것이므로 입법기능은 여전히 국회의 가장 중요한 기능이며 과제라 할 것이다. 다만 위에서 살펴 본 대로 그 입법기능이 정부주도로 바뀌고 있는 현실을 감안할 때 정부주도 입법에 대한 참여와 비판을 중심으로 의원입법의 기능을 재정립해야 할 것으로 보인다. 즉 형식적이나마 입법의 과정을 장악함으로써 국민에게 공개하여 알권리를 충족시키는 역할을 모색하고 정부가 국민과 유리된 채 관료주의적인 또는 행정편의적인 입법을 추진하는 경우 이를 견제하는 역할을 충실히 함으로써 국민주권주의의 실질적 실현이라는 요청에 부응해야 할 것이다.
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