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사업이 넘 바쁜 관계로 오랜만에 논문을 썼습니다(뭔 사업?). 물론 그동안 헌법소송법 개정판을 냈으니까 그냥 놀은 건 아닙니다.

이 논문은 헌법학연구 7-2호에 실린 것입니다. 우리의 문제를 우리의 시각으로 연구해야 한다는 평소의 지론에 의거해서 쓴 것입니다. 참고가 되길 바랍니다.

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議員의 黨籍變更에 대한 實證的 考察

吳虎澤(국립한경대 부교수)

Ⅰ. 序論

1. 問題의 提起

16대 총선결과 17명의 당선자를 내어 원내 교섭단체를 구성하지 못한자유민주연합(이하 자민련이라 함)과의 공조를 추진하던 새천년민주당(이하 민주당이라 함)에서 2000.12.30 배기선(부천 원미을)·송석찬(대전 유성)·송영진(충남 당진) 등 3인의 의원이 스스로 자민련에 입당함으로써 의원의 당적변경이 과연 정당한 것인가 하는 문제가 제기되었다.좀 더 정확히 말하면 이를 법적으로 제한할 수 있는가, 제한하는 방법으로 당적을 변경한 경우 의원직을 박탈하게 하는 것이 필요한가 내지는 그것이 가능한가의 문제가 제기되고 있는 것이다. 야당인 한나라당은 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈의 입법화를 시도하고 있다.

우리나라에서는 정당제도로 인한 여러 가지 정치적 문제점들이 나타나고 있다. 즉 대통령제하에서 집권당을 통한 권력의 융합, 그리고 이에 따른 통제가능성의 희박, 결과적으로 국민의 의사가 국가의사결정에 제대로 반영되지 못한다는 점 등이 나타나고 있다. 그런데 이러한 문제점은 단순히 일반적인 정당제도의 문제점 때문이라기 보다는 우리나라 정당사에 있어서, 특히 현 시대에 나타나는 부정적 특징이라고 할 수 있다. 우리나라의 경우 각 정당의 정책의 차이가 크지 않고, 인물 중심으로 정당이 구성되어 있어서 총재 내지는 당내 제1인자의 출신지역을 가지고 정당의 특색을 구분할 정도이다. 따라서 이합집산이 수시로 이루어지고, 정당의 수명이 짧을 수밖에 없는 것이다.

이러한 정치권의 행태, 특히 의원들의 이합집산 내지는 당적변경에 대한 국민의 감정은 매우 부정적이다. 예컨대 위에서 언급한 2000년 12월의 "의원 꿔주기"에 이어 조사된 한 여론조사에 따르면 있을 수 없는 일이라는 의견이 109,402명으로 조사대상의 77%, 불가피한 선택이라는 답변이 32,869명으로 23%를 나타내고 있다. 이러한 부정적 여론에 의거하여 이에 대한 통제의 필요성이 끊임 없이 제기되고 있는 것이며, 이미 일부에 대해서는 입법이 이루어져 있다. 즉 비례대표(전국구) 국회의원과 비례대표 시·도의원의 경우 임의로 당적을 이탈하면 의원직을 상실하도록 한 규정이 그 것이다.그런데 여기에서 더 나아가 지역구 의원의 경우까지 의원직을 박탈하자는 논의가 진행되고 있는 것이다.

이러한 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈을 포함한 통제를 입법화하기 위해서는 여러 가지 충분한 논거가 제시되어야 할 것이다. 그런데 크게는 정부형태의 문제, 작게는 구체적인 선거방식과 정부구성, 각 기관들의 구성과 권한범위의 문제 등 민주주의의 구체화 방식에는 여러 가지 가능성이 있다. 이 여러 가지 가능성들이 서로 장단점을 달리 하기 때문에 국가별로, 또 시대별로 여러 가지 시험과 선택이 계속되어 온 것이다. 이러한 문제는 자연과학 분야와는 달라서 어떤 실험을 통하여 좋은 방법을 선택하는 것이 불가능하다는 점이 특색이다.

2. 論議의 방법과 한계

현재 우리 헌법이 민주주의원리를 헌법상 최고원리로 간주하고, 국민주권주의를 채택하고 있다는 데 이론이 있을 수 없다. 그리고 국민이 주권을 행사하는 방법으로 대의제를 원칙으로 하고 예외적으로 직접민주제를 일부 가미하고 있다는 점에도 학자들의 견해가 일치한다. 다만 대의제에 대한 이해와 대의제의 구체화과정에서 당적을 변경한 의원의 의원직 박탈이라는 문제에 있어서는 견해가 조금씩 갈린다. 그러나 이미 입법화된 전국구 국회의원의 경우를 제외하면 학자들간의 견해차는 사소한 것이며, 이론적 근거로 드는 것도 거의 같다고 판단된다.

다만 이제까지 이 문제를 다룬 글들이 대체로 독일의 이론을 소개하고 논리적인 설명만으로 결론을 유도한 것이 아닌가 하는 생각이 든다. 따라서 이 글에서는 이러한 이론이 과연 우리나라의 현실에서 맞는 것인지, 왜 우리의 실제에서도 적용되어야 하는지를 구체적인 사례를 분석함으로써 검증해 보고자 한다. 물론 한정된 이 글에서 모든 경우를 다 분석하여 제시하지는 못한다. 시간적으로 최근, 정확하게는 현행헌법으로 개정된 1987년 이후 구성된 제13·14·15대 국회와 제14·15·16대 국회의원 총선거에 한정해서 분석을 시도할 것이다. 시간과 지면의 제약이 없다면 지방의회의 경우도 분석해 보면 좀 더 좋은 분석결과를 가져올 수 있으리라고 생각한다. 추측에 불과하겠지만 지방의회의 경우는 결론 부분에서 간략히 언급하는 데 그치기로 한다. 그리고 당적변경에 대한 도덕적인 비판은 자제하기로 한다. 또 그간 학자들간에 많이 거론되었고 언론에서도 많이 다루어 왔으므로 구체적인 경과나 정치권에서의 논의는 생략하기로 하며, 법학적인 관점에서만 좁혀서 검토해 보고자 한다.

Ⅱ. 議員과 選擧人의 관계

1. 代議制와 自由委任의 原則

우리 헌법은 별도로 자유위임의 원칙을 선언해 놓고 있지는 않지만 §46②에서 "국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다"고 규정하고 있다. 독일 기본법 §38①2문의 "그들(의원)은 전체국민의 대표자이며 명령과 지시에 구속되지 않으며 자신의 양심에만 따른다"는 규정과 문구의 차이는 있으나 같은 의미로 해석하여야 한다. 즉 의원은 선거구민의 대표가 아니라 "전체국민"의 대표자이며, 의원과 국민의 관계는 위임관계, 그 중에서도 강제위임(기속위임) 관계가 아니라 자유위임(무기속위임) 관계이다.

민주주의는 현실적으로 대의민주주의일 수밖에 없으며,중요한 것은 治者와 被治者의 관계이다. 치자와 피치자는 동일할 수 없는 것이며,민법상의 대리나 평의회민주주의(Rätedemokratie)의 강제위임관계일 수 없는 것이다. 이는 민주주의가 존재하기 위한 현실적인 필요조건이라고 할 수 있다. 왜냐하면 국민주권주의를 긍정하는 상태에서 국가의사를 결정할 국민이 수천만에 이르기 때문에 국민이 직접 국가의사를 결정한다는 가정은 현실에 있어서 허구일 수밖에 없다. 허구인 "일치된 국민의 의사"를 가정한다는 것은 결국 민주주의에 전제된 다양성과 대립(갈등)을 은폐하는 결과가 되는 것이다.

따라서 직접민주제적인 요소로서 우리헌법에 도입되어 있는 국민투표나 외국에서 볼 수 있는 국민소환·국민발안 등의 제도는 대의제를 기본으로 하는 상태에서 다만 대의제의 단점을 보완하는 아주 제한적인 범위내에서만 그 존재의미를 가진다고 할 것이다.

그렇다면 결국 우리 헌법은 대의제하에 있는 것인데, 대의제에서 국민의 의사를 표출하는, 다시 말해서 주권을 행사하는 가장 중요한 방법은 선거이다. 그밖에 정치적 의사의 예비형성 단계에서 정당이나 압력단체 또는 매스컴 등을 통하여 영향을 미치거나 대의기관의 잘못된 결정을 통제할 수는 있을 것이다. 그러나 그 강도에 있어서 가장 강력하고 필수적인 의사표현 수단은 선거가 거의 유일하다고 할 수 있다. 선거는 대의기관을 구성하는 역할과 아울러 대의기관의 국가의사결정에 대한 통제수단으로서의 의미를 갖는다.

2. 自由委任과 政黨國家化 경향

정당은 권력을 획득하기 위한 단체이다. (자유)민주주의를 기본 원리로 채택한 우리 헌법을 긍정하는 한 권력을 획득하는 유일한 방법은 선거에서 승리하는 것이다. 국가의사를 결정할 수 있는 대통령선거나 국회의원선거에서 자기 정당에서 공천한 후보를 당선시켜야 하며, 그러기 위해서는 국민 다수의 지지를 이끌어내야 하는 것이다. 국민 대다수의 지지를 받기 위해서는 국민의 정치적 의사형성에 참여하여야 한다.따라서 정당은 자유롭고 개방된 정치과정의 담당자이자 중개자이어야 한다.반면에 정치적 의사형성의 영역 이외에 참여하는 것은 금지된다. 즉 사법이나 행정에 영향을 미치는 것은 정당의 과제에 속하지 않는다.그리고 사법과 행정의 정치적 중립성의 확보야말로 정권교체를 가능하게 하는 전제조건이다.

우리 헌법은 정당의 자유를 보장하고 있다(헌법 §8①). 정당의 자유에는 국민 개개인에게 보장되는 정당설립의 자유, 즉 결성과 해산, 가입과 탈퇴의 자유는 물론, 정당자체의 활동의 자유가 모두 포함된다. 정당활동의 자유는 대외적 자유와 대내적 자유를 포함한다. 이러한 정당의 자유가 인정되어야 하는 것은 정당의 필연적 과제와 기능인 국가와 국민, 국가와 사회를 연결해 주는 매개체 역할을 할 수 있도록 하기 위해서이다. 즉 이러한 기능을 제대로 하기 위해서는 국가의 규제가 최소한에 그쳐야 하며 원칙적으로 정당의 조직과 활동이 자율적으로 이루어져야 한다. 우리 헌법과 정당관련 법률이 위헌정당해산심판과 정치자금에 관한 규율 내지는 선거관련 규제 이외에는 가급적 개입을 자제하고 있는 것도 이러한 이유에서이다.

그렇다면 어느 정도까지 개입이 허용되고 또 개입이 필요한가가 문제이다. 실제로 어느 정도는 국가가 개입과 규제를 하고 있다. 그런데 정당의 자유와 국가의 개입문제는 정당국가화 경향과 자유위임의 원칙과의 충돌문제로 이어진다. 즉 국가조직은 집권당을 중심으로 융합되는 경향을 보이지만, 국가의 개입은 집권당을 포함한 정당의 자유를 제한함으로써 자유위임의 원칙을 강화하고, 결과적으로 국민의 의사를 국가의사결정과정에 충실히 반영하는 정당 본래의 기능을 다 하도록 하는 것이어야 하기 때문이다. 그 것만이 헌법이 정당에 대한 국가의 개입을 허용하는 이유이다.

다시 말해서 헌법이 의원의 지위를 보장하여 독립적으로 활동할 수 있도록 하는 것은의원 개인을 위한 것이라기 보다는 국회에 주어진 과제를 완성할 수 있도록 하기 위해서이다. 즉 입법기능과 행정부·사법부에 대한 통제기능을 하게 하기 위해서이다. 한편 정당의 자유는 위에서 본 것과 같이 정당에게 기대되는 기능을 하게 하기 위한 것이다. 의원은 이 양자에 다 관련이 있다. 그리고 이 두 가지 측면은 서로 조화될 수 있어야 한다. 어느 한 가지도 불필요한 과제가 아니기 때문이다.따라서 의원은 정당의 지시에 따르지 않고 소속정당의 입장에 반하는 표결과 발언을 할 수 있어야 한다. 반면에 정당은 정당 자체의 목적달성을 위해서 정당의 입장에 반하는 행위를 한 자당 소속 의원에 대하여 정당 내규에 따른 징계, 특히 제명을 하거나 차기 선거에서 공천하지 않을 수 있는 것이다. 이 양자가 적절하게 조화를 이룰 때 국민의 (추정적) 의사가 최대한 국가의사결정에 반영될 수 있는 것이다. 따라서 이러한 입장차이에 대한 궁극적 판결은 국민의 몫이다. 어느 정당으로부터도 공천받지 못한 경우 무소속으로 출마하여 당선될 수 있도록 헌법 §25(공무담임권)에 따라 공직선거및선거부정방지법 §48가 보장하고 있다. 선거결과는 국회의원이 "국가이익을 우선하여 양심에 따라" 직무를 수행했는지를 판단하는 기준이 된다.

3. 黨籍變更에 대한 統制方案

이러한 이론적 결론에도 불구하고 당적변경 의원에 대한 국민적 시각은 매우 부정적이며, 이에 대한 통제방안에 대해서도 논의가 분분하다. 위에서도 언급했듯이 정당과 의원에 대한 국가의 법적인 통제가 전혀 불가능하거나 무제한하게 가능한 것이 아니며, 적정한 어느 수준까지는 가능할 뿐만 아니라 필요하기까지 하다. 다만 정당의 자유와 자유위임의 원칙의 조화를 꾀하기 위하여 어느 정도까지 통제가 필요한가가 문제일 뿐이다. 이하에서는 정당에 대한 통제문제는 별론으로 하고, 의원에 대한 통제만을 검토한다.

당적변경 의원에 대한 통제는 법적인 통제를 의미하는데, 법적인 책임을 묻고 이에 대한 통제를 논하기 위해서는 당적변경 사유에 대한 유형별 검토가 필요하다. 첫째, 개인적 당적변경과 합당 내지는 당명변경 등에 따른 당적변경은 다를 수밖에 없다. 그러나 극단적으로 국회의원이 한 명 있는 당이 타 정당과 통합하는 경우 개인적 당적변경과 다를 바 없다. 그런 극단적인 경우가 아니더라도 소수의 몇몇으로 구성된 정당간의 합당, 거대당과 소수당과의 합당, 거대당간의 합당은 분명히 그 비중이 다르다. 그러나 법적 통제를 위한 구체적 구별기준을 마련할 수 있을지 의문이다. 둘째, 탈당 후 타 정당에 입당하는 경우와 무소속으로 잔류하는 경우는 그 의미가 다르다. 특히 의원내각제에 있어서 몇몇 의원의 탈당과 타 정당에의 입당은 집권당을 변경시킬 수 있다.그런데 여야관계를 변경시키지 않는 경우와 변경시키는 경우에 당적을 변경한 의원에게 모든 책임을 지우기에는 우연한 요소에 의한(아닐 수도 있지만) 책임추궁이 될 수 있는 것이다. 여러 의원이 순차적으로 당적을 변경하여 여야관계가 바뀌었을 때, 마지막에 당적을 변경한 의원만의 책임인가? 더구나 탈당 후 어느 정도 시간이 흐른 후에 타 정당에 입당하는 것은 어떤가? 어느 정도 시간이 흐른 후부터는 그런 책임을 지울 수 없는 것인가? 결국 이러한 우연한 요소와 불분명한 기준을 근거로 당적변경 의원에게 책임을 지우는 것은 법적으로 정당하지 않다.셋째, 헌법재판소에 의한 위헌정당해산심판에 의한 경우는 달리 취급되어야 한다. 그 것은 헌법보호에 따른 결과이므로 의원의 지위를 아무리 보장한다 해도 의원직을 상실시키는 것이 정당화되는 것이며 자유위임의 원칙이 의원의 지위를 보장해 주지는 못한다.넷째, 지역구의원과 전국구의원의 경우는 다른가?

이러한 의문점들은 결국 의원직 박탈에 대한 합리적 기준을 제시하기는 어렵다는 사실을 말해 준다. 합리적인 기준과 이유를 제시하지 못한 채 이루어지는 의원직 박탈 내지 통제는 자의적인 정치현상이라고 할 수 있으며, 적어도 법치국가를 표방하는 나라에서 채택해서는 안 된다. 물론 정당내부의 징계와 여론에 의한 비판은 가능하고 또 필요하다.

Ⅲ. 沿革 및 學說

1. 沿革

자유위임의 원칙과 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈 입법례를살펴보자. 제헌헌법의 경우 면책특권과 불체포특권만 규정되었을 뿐(동 헌법 §49, §50), 현행헌법 §46②과 같은 자유위임의 원칙을 규정하지는 않았다.

1962년 헌법 §36③은 "국회의원 후보가 되려는 자는 소속정당의 추천을 받아야 한다"고 규정하여 국회의원선거에서 무소속 출마를 금지하였으며,또한 동 헌법 §38는 "국회의원은 임기중 당적을 이탈하거나 변경한 때 또는 소속정당이 해산된 때에는 그 자격이 상실된다. 다만, 합당 또는 제명으로 소속이 달라지는 경우에는 예외로 한다"고 규정하여 임의탈당의 경우 의원직을 박탈하도록 하였다. 결과적으로 의원의 정당기속을 강화하여 우리 역대 헌법 중 가장 정당국가화된 체제를 갖고 있었다. 그 후 1972년 헌법에서는 이러한 정당국가적인 규정이 모두 없어졌다. 1962년 헌법하에서 치루어진 3번의 국회의원 총선거(1963·1967·1971년 실시) 이외에는 역대 국회의원 선거에서 무속속 출마를 금지한 적은 없다. 또한 비례대표 국회의원은 1962년 헌법하에서 처음 도입되고, 1972년 헌법하에서 없어졌다가1980년 헌법에서 다시 도입되었다.

또 1980년 헌법은 §82②에 현행 헌법 §46②(국회의원의 국익우선의무)과 동일한 규정을 신설하였다. 물론 제헌헌법 이래 국회의원에 대한 위임이 강제위임이라고 해석된 적은 없다.

2. 議員職 박탈에 대한 論議

소속 정당을 변경하였다고 해서 의원직을 박탈해서는 안된다는 것이 통설이다.해산된 경우에도 같다. 그러나 헌법재판소가 위헌정당으로 결정하여 해산한 경우는 의원직이 상실된다.

다만 비례대표(전국구) 국회의원의 경우에는 학설이 갈린다. 의원직을 박탈해서는 안된다는 입장과 의원직을 박탈해야 한다는 입장으로 나뉜다. 헌법재판소도 "이런 자유위임하의 국회의원의 지위는 그 의원직을 얻은 방법 즉 전국구로 얻었는가, 지역구로 얻었는가에 의하여 차이가 없"다고 판시하고 있다.

결국 지역구 의원을 포함해서 당적변경 의원에 대해서 의원직을 박탈하자는 주장은 소속의원의 탈당으로 자당의 세력이 위축되었던 정당(주로 야당)의 일방적이고, 합리성이 검증되지 않은 주장일 뿐이다. 이렇게 이해관계가 밀접한 국회의원들에게 이 문제의 논의를 맡기거나 입법을 담당케 해서는 안된다고 생각한다. 적어도 모든 논의의 개방, 특히 양식 있는 전문가들의 논의참가가 요구된다.

Ⅳ. 現行憲法下의 黨籍變更의 實態와 結果

위 Ⅱ와 Ⅲ단락에서 살펴본 이론이 구체적으로 우리나라에 어떻게 적용되어야 하는지를 알기위해서는 실제로 당적을 변경한 의원에 대하여 국민이 어떻게 생각하고 대우하는지를 알아야 한다. 그것을 알기 위해서 당적변경 의원의 차기 선거결과를 분석해 보기로 한다.

1. 黨籍變更 議員의 수와 비율

제13대 국회에서 당적을 임의로 변경한 사람은 56명이다. 이는 전체 306명의 18.30%를 차지한다. 이것은 이른바 3당합당으로 인한 민주자유당으로 당적을 변경한 경우를 뺀 수치이다.

제14대 국회에서 당적을 임의로 변경한 사람은 84명이다. 전체 342명의 24.56%를 차지한다.

제15대 국회에서 당적을 임의로 변경한 사람은 85명이다. 전체 334명의 25.45%를 차지한다.

제13·14·15대 국회의 전체 누계를 내면 225명이 당적을 변경하여 전체 982명의 22.52%를 차지한다. 그렇다면 전체 국회의원 중 4∼5명 중 한 명이 임기 중 당적을 변경한다는 것이 된다.우리 국회의 현실에서 이렇게 흔한 현상이 되어버린 국회의원의 당적변경 현상을 그 시기와 유형별로 좀 더 분석해 보기로 한다.

[그림1]

　

2. 黨籍變更의 時期

당적변경의 시기에 따라 당론과 개인적 신념과의 차이에서 오는 당적변경인지 선거의 당락과 직접 관련된 당적변경인지를 짐작할 수 있을 것이다.

통계는 당적을 여러 번 변경하였거나 탈당 후 일정 기간 후 타 정당에 입당한 경우 그 처음 변동시기를 기준으로 하되, 차기 선거에 가까운 경우 맨 나중의 변동시기를 기준으로 하였다.

[표1] 당적변경의 시기

단위: 명(%)

변경시기

국회
 선거 후

6개월 이내
 선거 후

1년 이내
 기타
 임기만료

1년 이내
 임기만료

6개월 이내
 계(중복산입인원)
 
제13대

국회
 4(7.01)
 4(7.01)
 5(8.77)
 10(17.54)
 34(59.65)
 57(2)
 
제14대

국회
 6(7.14)
 31(36.90)
 6(7.14)
 17(20.24)
 24(28.57)
 84
 
제15대

국회
 14(16.28)
 4(4.65)
 36(41.86)
 2(2.33)
 30(34.88)
 86(1)
 
합계
 24(10.57)
 39(17.18)
 47(20.70)
 29(12.78)
 88(38.77)
 227(3)
 

위 [표1]은 우리에게 당적변경은 임기만료 6개월 이내, 즉 차기 선거에 임박해서 이루어지는 것이 대부분이라는 사실을 보여준다. 선거 직후 내지 1년 이내에 당적을 변경하는 비율도 높다. 다만 기타 시기, 즉 평상시에 당적을 변경한 것도 적지 않게 나타났다. 그러나 이 것은 제15대 국회의 경우 이 시기에 해당하는 1997.4.12부터 1999.4.12사이에 특히 제15대 대통령선거와 관련하여 정당의 통폐합이 많았기 때문이다. 즉 1997.11.24의 신한국당과 통합민주당의 합당으로 한나라당이 생겼고, 1997.11.10 신한국당에서 일부의원이 탈당하여 국민신당을 창당하였다가 대통령선거후인 1998.9.24 자진해산하였다. 이 과정에서 의원의 당적변경이 다수 이루어졌다. 이러한 점을 논외로 한다면 역시 개인적 당적변경은 선거 직전과 선거직후에 가장 많이 이루어진다는 사실을 확인할 수 있다.

3. 당적변경의 유형

(1) 당적변경의 형태

당적변경이 합당·분당으로 인한 것인지 개인적 변경인지가 중요한 테마가 될 수 있겠으나, 우리나라처럼 정당의 이합집산이 빈번한 상태에서 이 구분은 별 의미가 없다고 생각한다. 합당과 분당도 결국은 개인적 탈당과 타 정당에의 입당과 큰 차이는 없다고 생각되기 때문이다. 기껏해야 개인적 행위가 아니라 이해관계가 일치하는 사람끼리의 집단적 행위일 뿐이다. 아래 [그림2]를 보면 이러한 사실이 이해가 된다.

[그림2] 현행 헌법하에서 정당의 이합집산

민주정의당 신민주공화당 통일민주당 평화민주당 민중의 당

81.1.17~90.2.15 87.11.11~90.2.15 87.5.6~90.2.15 87.11.13~91.9.16 88.3.11~88.4.29

등록취소

민주자유당 민주당 신민주연합당 민중당

90.2.15~96.2.7 90.6.18~91.9.16 91.4.15~91.9.16 90.11.19~92.3.30

등록취소

통일국민당 신정치개혁당 민주당

92.2.10~94.7.8 92.3.4~94.7.8 91.9.16~95.12.21

신민당 개혁신당

94.7.8~95.5.31 95.11.29~95.12.21

신한국당 자유민주연합 통합민주당

96.2.7~97.11.24 95.4.3~95.5.31 95.12.21~97.11.24

새정치국민회의 국민신당 등록취소

95.8.11~2000.1 97.11.10~98.9.24

한나라당 새천년민주당 자유민주연합 민주국민당 희망의한국신당

97.11.24~ 2000.1.14~ 95.5.31~ 2000.2.21~ 2000.3.14~

다만 특이한 사례는 제명됨으로써 당적을 변경하게 된 경우이다. 그러나 이 경우에도 자의로 변경한 경우와 달리 취급할 이유는 별로 없다고 생각한다. 제명이 먼저이고 추후 타 정당에 입당한 것이 아니라 이미 타 정당에 입당하기로 예정되어 있는 상태에서 소속 정당의 당론에 위배되는 행위를 하여 스스로 제명당한 측면이 농후하기 때문이다.

(2) 黨籍變更과 與野의 변경

국회의원 총선거 직후 매번 "의원 빼가기"논쟁이 있어왔다. 특히 여야 구도가 엇비슷하거나 여소야대일 때 문제가 되었다. 그렇다면 당적변경으로 여야가 어느 정도 바뀌는지 구체적인 통계를 살펴 보는 것이 의미가 있을 것이다. 아래의 [표2]를 살펴보자.

[표2] 당적변경과 여야의 변경

단위: 명(%)

변경형태

국회
 야당⇒

여당
 무소속⇒

여당
 여당⇒

야당
 무소속⇒

야당
 여당⇒

무소속
 야당⇒

무소속
 야당⇒

야당
 계
 
제13대

국회
 1

(1.56)
 6

(9.38)
 1

(1.56)
 10

(15.63)
 9

(14.06)
 20

(31.25)
 17

(26.56)
 64

(100)
 
제14대

국회
 23

(18.70)
 14

(11.38)
 26

(21.14)
 6

(4.88)
 14

(11.38)
 15

(12.20)
 25

(20.33)
 123

(100)
 
제15대

국회
 14

(14.43)
 14

(14.43)
 41

(42.27)
 2

(2.05)
 7

(7.22)
 8

(8.25)
 11

(11.34)
 97

(100)
 
합계
 38

(13.38)
 34

(11.97)
 68

(23.94)
 18

(6.34)
 30

(10.56)
 43

(15.14)
 53

(18.66)
 284

(100)
 

[표2]에 나타난 가장 큰 특징은 당적변경의 결과 여당의 의석이 크게 증가한 것은 아니라는 점이다. 야당과 무소속에서 여당으로 당적을 변경한 경우와 여당에서 야당으로 변경한 경우가 비슷한 수치를 나타내고 있다. 다만 여당에서 야당으로 변경한 사람이 제13대 국회에서 1명이던 것이 제14대 국회 26명, 제15대 국회 41명으로 늘어난 것은 개인적 차원의 당적변경이라기 보다는 제14대 대통령선거(1992.12.18)와 제15대 대통령선거(1997.12.18)와 관련하여 정당의 이합집산이 있었기 때문이다.둘째로 주목할 점은, 마찬가지로 정당의 이합집산의 결과 야당에서 다른 야당으로 옮긴 경우도 전체의 18.66%로 상당한 비중을 차지한다는 점이다. 셋째, 여당에서 무소속으로 옮긴 경우와 야당에서 무소속으로 옮긴 경우도 각각 전체의 10.56%와 15.14%를 차지하여 상당한 비중을 차지하는데 그 탈당시기와 관련하여 보면 대부분 차기 총선 직전에 탈당한 것을 알 수 있다. 즉 당내 공천을 받지 못하자 탈당한 의원이 상당수 임을 추측케 한다. 물론 이것은 앞서 언급한 야당에서 야당으로 당적을 옮긴 경우에도 상당수 근거가 될 것이다.

이렇게 볼 때 의원들의 개인적 당적변경으로 여야가 크게 바뀌는 것은 아니며, 특히 여당에서 여러 가지 압력을 넣어 야당의원들을 빼가는 것은 주요한 현상으로 볼 수는 없다. 물론 여야의석수의 차이가 미세한 경우 다만 몇 명이더라도 문제가 전혀 안되는 것은 아니다. 그러나 대통령제를 채택한 현행 헌법하에서 그런 것이 크게 문제된다고 보기는 어렵다. 오히려 문제가 되는 것은 정당들의 이합집산에 따른 여야의 구도변화 내지는 정당구도의 예측불가능성일 것이다.

(3) 黨籍離脫 후 타정당 입당시기

당적이탈후 곧바로 타 정당에 입당했는지 여부는 그 탈당이 개인적 소신이 당론에 맞지 않아서 단순하게 탈당한 것인지, 아니면 공천 등 어떤 정치적 이해득실에 따라서 내지는 타정당에 입당하는 것이 약속된 상태에서의 탈당인지를 말해준다. 아래 [표3]을 살펴보자.

[표3] 탈당후 타정당 입당시기

단위: 명(%)

변경시기

국회
 탈당후

3개월 미만
 3∼6개월
 6개월∼1년
 1년 이상
 타정당

입당 안함
 계
 
제13대

국회
 8

(17.02)
 6

(12.76)
 3

(6.38)
 2

(4.26)
 28

(59.57)
 47

(100)
 
제14대

국회
 33

(48.53)
 9

(13.24)
 3

(4.41)
 8

(11.76)
 15

(22.06)
 68

(100)
 
제15대

국회
 58

(74.36)
 1

(1.28)
 5

(6.41)
 1

(1.28)
 13

(16.67)
 78

(100)
 
합계
 99

(51.30)
 16

(8.29)
 11

(5.70)
 11

(5.70)
 56

(29.02)
 193

(100)
 

[표3]을 보면 기존 정당에 소속되어 있다가 탈당한 경우 51.30%가 3개월 미만에 타 정당에 입당한다는 것을 알 수 있다. 그리고 임기 말까지 타 정당에 입당하지 않은 경우는 29.02%에 불과하며, 그나마 구체적으로는 임기 말 즉 차기 총선 직전 탈당한 경우가 대부분이어서 당론에 따를 수 없다는 소신에 따라 탈당했다고는 할 수 없다. 또한 탈당 후 3개월 미만에 타정당에 입당한 비율이 제13대 국회 때에 비해서 제14, 제15대 국회로 가면서 더욱 비중이 커지는 반면, 타정당에 입당하지 않고 임기를 끝내는 비율은 점점 줄어들고 있어서 이해관계에 따른 의원의 당적변경이 점점 노골화하는 것으로 분석된다.

(4) 黨籍變更의 습관화 여부

나아가 당적변경이 개인적으로 반복되는 현상인가, 아니면 당적변경 당시의 불가피한 선택이었는지를 알기 위하여 한 번 당적을 변경한 사람이 다음 국회에서 또 당적을 변경하는지를 알아보기로 한다. 아래 [표4]를 살펴보자.

[표4] 당적변경의 습관화 여부

단위: 명(%)

변경여부

국회
 차기국회에서

당적변경
 차기국회에서

당적 불변경
 계
 
제13대

국회
 3(27.27)
 8(72.73)
 11(100)
 
제14대

국회
 7(25.93)
 20(74.07)
 27(100)
 
합계
 10(26.32)
 28(73.68)
 38(100)
 

[표4]를 보면, 당적을 1회 이상 변경한 의원의 73.68%가 차기국회에서는 당적을 변경하지 않고 하나의 당적을 유지한 것으로 나타났다. 따라서 당적변경은 개인적으로 습관화된 것은 아니라는 사실을 알 수 있다. 물론 일부 그런 사람이 있지만 무시할 만한 비중일 뿐이다.

그리고 다음 항에서 살펴보겠지만 당적을 변경한 의원의 상당수가 차기국회에서 당선되지 않음으로써 분석대상의원의 수가 상당히 적다는 것을 알 수 있다.

4. 黨籍變更 후 차기 총선결과

위에서 우리는 국회의원의 당적변경의 여러 가지 형태를 분석하여 보았다. 그렇다면 이제 가장 중요한 분석으로 넘어가자. 즉 당적을 변경한 의원이 차기국회에서 다시 국회의원이 되는 비율과 형태를 살펴보아야 할 것이다. 그럼으로써 국회의원이 임의로 당적을 변경한 경우 국민에 의하여 자연히 통제가 이루어지는지, 아니면 입법을 통해서라도 이에 대한 통제를 마련해야 할 것인지의 결론에 이르게 될 것이기 때문이다.

(1) 次期 總選에의 출마여부

당적변경과 차기 총선결과와의 관련성을 분석해 보기 위하여 차기 총선에 출마하였는지를 먼저 살펴보기로 한다. 당적변경이 어떤 의미에서든 정치적 의미가 있으려면 차기 총선에 출마하는 것이 정상일 것이다. 그밖의 사유, 예컨대 개인적 문제인 건강이나 가정문제 등이 원인이라면 차기 총선에 나서지 못할 가능성이 있는 것이다. 다만 차기 총선에의 출마여부는 이러한 점을 정확하게 나타내 주지는 못한다. 외부적 요인 때문에 출마하지 못한 경우도 포함하여 통계를 낼 수밖에 없기 때문이다.

통계는 차기 총선에서 지역구에 출마하는 것을 기준으로 하였다. 전국구에 출마한 것은 불출마로 보았다. 이는 비례대표(전국구)의원의 경우 연임되는 것이 흔치 않은 현상이며 정치적인 비중을 생각하면 현직 의원의 경우 전국구의원이건 지역구의원이건 가능하면 차기 총선에서 지역구에 출마하기를 원한다는 일반적 현상을 기초로 하였다.

[표5] 차기 총선에의 출마여부

단위: 명(%)

출마여부

국회
 차기총선 출마
 차기총선 불출마
 당적변경인원
 
제13대

국회
 35

(62.50)
 21

(37.5)
 56

(100)
 
제14대

국회
 57

(67.86)
 27

(32.14)
 84

(100)
 
제15대

국회
 59

(69.41)
 26

(30.59)
 85

(100)
 
합계
 151

(67.11)
 74

(32.89)
 225

(100)
 

[표5]를 보면 당적을 1회 이상 변경한 의원 중에 2/3 이상이 차기 총선에 지역구에 나선다는 것을 알 수 있다. 총선에 출마하지 않은 사람들 중 대부분은 당선가능성이 없어서 스스로 포기했거나 소속 정당으로부터 공천을 받지 못한 경우로 추정된다. 그 중 일부는 전국구의원 후보로 나서지만 다음에서 보는 것처럼 실제 당선되는 사례는 매우 적다.

(2) 차기 총선에서의 당락과 득표율

물론 차기 총선에서의 당락여부에 있어서 당적변경만이 결정적인 요인은 아닐 수도 있다. 그러나 전체적으로 유권자에게 각인된 인상이 당락에 영향을 미쳤으리라고 추정하는 것이 큰 무리는 아닐 것이다. 아래 [표6]을 살펴보자.

[표6] 차기 총선에서의 당락여부

단위: 명(%)

출마여부

국회
 차기총선 출마후

당선
 차기총선 출마후

낙선
 출마인원
 
제13대

국회
 10

(28.57)
 25

(71.43)
 35

(100)
 
제14대

국회
 24

(42.11)
 33

(57.89)
 57

(100)
 
제15대

국회
 22

(37.29)
 37

(62.71)
 59

(100)
 
합계
 56

(37.09)
 95

(62.91)
 151

(100)
 

[표5]에서 당적 변경의원 중 2/3 이상의 의원이 차기 총선에서 지역구 후보로 나선다는 것을 보았는데, [표6]을 보면 출마한 사람 중 1/3을 약간 상회하는 정도만이 당선에 성공하는 것을 알 수 있다. 이러한 비율은 변화추이가 별로 없는 것으로 보인다.

그러면 당선된 사람들이 압도적인 지지를 받고 당선되었는지, 아니면 보통 당선된 사람과 차이가 없는지 알아보자. 아래 [표7]을 살펴보자.

[표7] 당적변경의원 중 차기총선당선자의 득표율

단위: %

득표율

국회
 당적변경의원의

평균득표율
 당선자

평균득표율
 비고
 
제13대

국회
 49.34
 52.90
 제14대

총선
 
제14대

국회
 45.66
 47.25
 제15대

총선
 
제15대

국회
 51.84
 51.75
 제16대

총선
 
평균
 48.95
 50.63
 
 

[표7]을 보면 결국 차기 총선거에서 재선에 성공한 의원의 경우 당선자 평균득표율보다 약 2% 정도 낮게 나타났으나 큰 차이는 없다. 따라서 당적변경 여부가 심각한 감표요인이라고 할 수는 없다.

(3) 小結

결국 당적을 변경한 의원의 경우 차기 총선거에 출마하는 비율은 2/3가 넘지만 최종적으로 당선되어 의원직의 연임에 성공하는 비율은 아래 [표8]에서 보는 것처럼 28.44%에 불과한 것을 알 수 있다.

[표8] 당적변경의원의 차기 재선률

단위: 명(%)

출마여부

국회
 차기총선

당선비율
 전국구의원 당선

(좌측란에 포함)
 당적변경인원
 
제13대

국회
 12

(21.43)
 2
 56

(100)
 
제14대

국회
 27

(32.14)
 3
 84

(100)
 
제15대

국회
 25

(29.41)
 3
 85

(100)
 
합계
 64

(28.44)
 
 225

(100)
 

그렇다면 당적을 변경하는 사람은 다수지만 결국 그것에 대하여 국민이 긍정적으로 생각하지 않고 다음 총선에서 낙선시키는 비율이 상당히 높다는 것을 알 수 있다.

Ⅴ. 結論

1. 黨籍變更의 우리나라에서의 의미

당적을 변경한 의원에 대하여 국민의 감정은 매우 나쁘며, 이른바 "철새정치인"을 정치판에서 몰아내자는 이야기가 늘 언론에 나온다. 그러나 정말 그러한가? 일견 국민들이 그런 검증능력을 차기 선거에서 발휘하지 못하는 것으로 생각해 왔다. 그러나 위의 분석결과는 어느 정도 국민들의 검증능력을 신뢰해도 좋을 수준까지 도달하였다고 할 수밖에 없다. 당적변경의원의 재선성공률이 30%를 넘지 못한다는 사실이 이를 말해준다. 그 원인을 분석해 볼 때 반드시 국민이 당적을 변경한 사람을 차기 선거에서 낙선시켰다고 하기 어려운 점도 없지는 않지만 공천을 못 받았건 선거에서 낙선했건 국민의 부정적 인식의 효과라고 할 수 있다. 그리고 다른 차원에서 본다면 이미 차기 총선에서 당선될 가능성이 적은 사람이 당적을 변경하였다고 할 수 있다. 반면에 당적을 변경하고도 재선에 성공한 사람들은 그만큼 국민의 지지를 받고 있는 사람이라고 추정할 수 있다. 그렇다면 이 두 가지 어느 경우도 인위적으로 의원직을 박탈하는 등의 제재를 가해서는 안된다는 결론이 나온다.

당적을 변경하고도 재선에 성공하는 사례는 국민이 (정확히는 선거구의 유권자가) 당적을 변경하는 것이 국민의 대표로서의 활동에 아무런 부정적 요소가 아니라고 생각하는 경우가 될 것이다. 즉 이 경우 국민들은 당적을 변경하는 것을 별로 바람직하지 않다고는 생각하지만 실제 선거에서 고려되는 다른 요소들보다는 더 적은 비중으로 생각하는 것이다. 예컨대 우리 선거에서의 부정적 요소 중의 하나인 지역감정과 연결시켜 보면, 자기와 같은 고향출신의 후보가 당적을 변경한 상태에서 출마하고 다른 후보는 당적은 변경한 적은 없으나 자기와 다른 지역출신이라고 할 때, (다른 요소를 무시한다면) 결국 당적변경은 사소한 문제로 치부하고 마는 것이다. 근래의 선거도 여전히 "정책선거 대신 인물검증선거" 양상을 띠고 있는 것이 현실이다.

한편 당적변경에 대한 부정적 인식이 크지 않은 것은 정당의 지속성이 별로 없다는 점과 정당의 특색이 별로 없다는 점이 크게 작용한 것으로 보인다. 즉 우리의 경우 작금의 정당 중에서 정도차이는 약간 있겠지만 보수일변도의 정당들만 있어온 게 사실이다. 따라서 정당들의 특색이나 정책의 차이가 별로 크지 않은 상황하에서 의원의 당적변경은 지지를 받는 특정지역적 기반이나 여야의 소속 변경 정도의 의미밖에 없는 것이 사실이다. 즉 현실적으로는 국민의 피부에 와 닿는 정책의 변화와는 별 상관이 없게 느껴지는 것이다. 따라서 그 의원 개인에 대한 부정적 인식도 상대적으로 적을 수 밖에 없는 것이다.

정당정치가 발달하면 개인적 자질과 인격적 요소는 점점 중요하지 않게 되어 가는 것이다. 따라서 오늘날 의원은 개인의 정치적 공적이나 능력에 의해 의원에 선출되는 것이 아니라 어떤 선거제도를 막론하고 소속정당에 의거하여 선출되는 것이다.그러나 앞에서도 보았듯이대의제를 통한 국민의 의사의 실현이라는 국회(의원)의 과제는 정당기속에 우선하는 것이다. 더구나 정당정치가 제대로 되어 있지 않으며, 정당정치의 이념적 활성화는 아직 멀고, 다만 붕당으로서의 성격만이 나타나고 있는 현실에서 당적을 변경한다고 해서 의원직을 박탈하는 등의 통제는 정당의 정책과 이념에 표현되어 있는 국민적 의사를 왜곡하는 결과가 될 것이다.

한편 당적변경과 관련해서 대통령·지방자치단체장 그리고 지방의원의 경우는 국회의원과 동일하게 취급되어야 하는가? 대통령의 경우 정치권이나 국민들이 오히려 당적을 이탈해야 한다는 주장을 하기도 한다. 이것은 국회의원 선거나 차기 대통령선거에서 막강한 현직 대통령의 권한을 이용한 선거운동을 자제하라는 의미일 것이다. 그러나 대의제에서 대통령과 국회의원이 달리 취급될 이유는 없다. 다만 권한남용이 용납되거나 효과가 있는 현실이 문제인 것이다. 이 문제도 근본적으로는 법적으로 규제할 수 없는 것이다. 지방자치 차원에서도 같다. 다만 지방자치단체장이나 지방의원의 경우 (특히 기초자치단체의 경우) 정당의 영향력이 국회의원의 경우보다 약하므로 당적이탈에 대한 통제의 가능성은 더 적다고 생각된다.

2. 맺는 말

결론적으로 말하면 의원은 전국민의 대표이고 그 위임의 성격은 자유위임이며, 의원은 국민의 추정적 의사에 따라 양심에만 구속된다. 따라서 의원의 당적이탈이 이러한 위임의 성격과 그 행동의 범위 안에 드는 한, 이에 대한 통제는 위임자인 국민의 선거를 통한 통제만이 유일하게 합법적이고 정당한 통제가 된다.

그렇다면 우리 나라에서 그러한 통제가 이루어지고 있는가? 위에서 본 대로 대체로 긍정할 수 있다. 따라서 당적변경 의원에 대하여 의원직박탈 등의 법제화는 결국 일부 정치권의 이기적인 입장만을 대변하는 것이 될 것이다. 단순히 자유위임의 원칙상 안 되는 것이 아니라, 우리 국민이 그것을 원하거나 그것이 국민을 위한 것이라는 현실적 근거가 없기 때문이다. 국민에 의해서 당적변경 의원의 대부분이 선거에서 통제되는 것이 현실이다. 당적변경에도 불구하고 국민이 국회의원으로 원하는 사람이라면 이를 법적으로 막는 것은 민주주의 원칙과 충돌된다. 따라서 당적변경 의원에 대한 의원직 박탈은 어떠한 경우든 바람직하지 않다.

마지막으로 한 가지 더 지적해 두고 싶은 점은, 선진 외국의 이론이 우리 현실에 적용될 때 우리 실정에 맞는 이유와 조건에 의해서만 정당화된다는 점이다. 그 이론이 타당성을 갖기 위해서는 우리의 현실을 설명하고 규율할 수 있어야 할 것이다. 그 과정에서 그 이론의 부분적인 수정은 불가피한 것이라고 생각한다.

[참고문헌]

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집필자: 오호택
주소: 경기 안성시 석정동 67 국립한경대학교 법학과
전화번호: 031-670-5301
E-Mail: oht@hnu.hankyong.ac.kr
영문제목: An Actual Survey on Congressman's Change of His Party
영문이름: O Hotaek
논문표제어: 당적변경, 정당국가, 자유위임, 전국구의원
외국어초록: 생략
참고문헌: 앞면