이 글은 2000년 2월 안암법학 제10호에 실린 글입니다. 당시의 상황하에서 읽어보면 괜찮은 글일 겁니다(자화자찬!). 당시에 선거법개정과 관련된 수많은 글들이 쏟아졌는데 이 글은 선거법의 내용자체를 비판한 것이 아니라 이와 관련된 논의의 문제점, 즉 논의의 주체와 시기 방법 등을 비판한 글입니다.
어쨌든 학생들이 "논문이란 이런 형식의 글이구나" 하고 도움이 되었으면 합니다. 앞으로 더욱 좋은 논문을 쓰도록 노력할 것입니다.
현행선거법 개정논의의 문제점
오호택
[목차]
Ⅰ. 서론
1. 문제의 제기
2. 선거법 개정사
Ⅱ. 선거법개정논의의 주체와 시기
1. 선거법개정논의의 필요성과 그 주체
2. 선거법개정의 시기
(1) 선거법개정논의의 시기
(2) 선거구획정시기와 관련된 문제
3. 소결
Ⅲ. 민주주의원리와 관련된 몇가지 문제
1. 선거와 민주주의
2. 선거와 투표율의 문제
3. 선거구 인구불평등문제
Ⅳ. 선거제도와 관련된 몇가지 문제
1. 현행 소선거구의 문제점
2. 후보자 공천문제
3. 선거운동규제의 문제
4. 선거자금
Ⅴ. 결론
※ 국립한경대학교 법학과 교수
※ 본 연구는 한경대학교 1998년도 학술연구조성비의 지원에 의한 것임
Ⅰ. 問題의 提起
헌법(학)에서 國家組織이 가지는 의미는 基本權 분야에 못지 않다. 국가의 조직이 민주적으로 구성되어 운영된다면 기본권분야가 미흡하게 규정되어 있어도 별 문제가 제기되지 않을 것이며, 반대로 국가조직이 비민주적으로 구성·운영된다면 아무리 훌륭한 기본권 조항을 가지고 있어도 현실에서 실현되지 않을 것이다. 우리의 헌법은 과거의 종이조각에서 이제 살아 기능하는 법이 되어가고 있는 과정이라고 할 것인데, 이는 헌법재판소의 활동에 힘 입은 바 크며, 한편 그동안 국민들의 "헌법에의 의지(Wille zur Verfassung)"가 개선되었다는 점을 들 수 있겠다.
그러나 우리의 헌법현실은 낙관적으로 바라볼 수는 있으되 만족하기에는 이른 수준이라 하겠다. 왜냐하면 아직은 국가의사의 결정에 국민의 의사가 반영되어 나타나는 것이 미흡하다는 인상을 주고 있기 때문이다. 그렇다면 국민의 의사결정과 이의 반영구조를 검토해 보면서 그 과정에서 나타나는 문제점을 검토해 보야야 그 개선을 모색해 볼 수 있을 것이다. 그것은 선거를 기점으로 해서 국회와 정부의 조직, 나아가 지방자치단체의 구성을 중심으로 한 논의가 될 것이다.
민주주의, 좀 더 구체적으로 말하자면 국민주권주의하에서 선거의 의미는 지대하다. 국민이 자신의 의사를 표출하는, 거의 유일한 방법이기 때문이다. 이를 바꾸어 말하면 선거야말로 국민의 의사가 제대로 표현되도록 이루어져야 한다는 말이 된다.
그런데 우리나라의 경우 이 선거제도가 늘 문제시되어 왔다. 특히 그 선거로 신분을 갖게 되는 대통령이나 국회의원들, 즉 정치권에서 끊임없이 문제제기가 되어 왔던 것이다. 이것은 선거법 자체에 문제점이 있는 것이 아니라, 선거법 개정논의 자체에 문제점이 있는 것이 아닌가 하는 의문을 갖게 한다. 즉 이제까지 진행되어 온 선거법 개정논의의 주체, 논의의 시기, 또는 개정논의의 범위 등에 있어서 근본적으로 재검토를 요한다고 생각된다.
따라서 아래에서는 이러한 문제를 중심으로 헌법정책론적인 관점에서 현재 진행되고 있는 선거법 개정논의의 문제점을 살펴보고, 덧붙여 선거법개정에 있어서 고려할 몇가지 방향을 제시해 보고자 한다. 이 글이 출판되기 전에 선거법이 개정될 가능성이 있다. 그러나 여기서 제기하고자 하는 선거법 개정의 주체와 시기의 문제는 여전히 미해결된 채로 진행될 것이며, 구체적인 개정내용도 국민과는 무관하게 진행될 것으로 예상된다. 그러한 점을 반증하기 위하여 후반부에 선거법 개정의 방향을 몇가지 지적하고자 하는 것이다.
2. 選擧法改定史
현행 공직선거및선거부정방지법이 1994.3.16. 법률 제4739호로 제정된 이래 1998.4.30. 법률 제5537호로 개정될 때까지만 이미 11차의 개정이 있었다. 이 통합선거법이 제정되기 전까지는 국회의원선거법·대통령선거법·지방의의원선거법·지방자치단체장선거법 등 4대 선거법이 있었다. 이 중 기본법이라 할 수 있는 국회의원선거법만 살펴보자. 국회의원선거법은 1947.3.18. 군정법령 제175호로 제정된 이래 1950.4.12. 법률 제121호로 폐지·제정되었고, 다시 민의윈의원선거법(1958.1.25. 법률 제470호)으로 폐지되었다가 1960.6.23. 법률 제551호로 다시 제정되었으며, 5·16후 또 다시 1963.1.16. 법률 제1256호로 폐지·제정되었다. 그후 4회의 부분개정을 거쳐 또 다시 1972.12.30. 법률 제2404호로 폐지·제정되었다. 또 2회의 부분개정을 거쳐 1981.1.29. 법률 제3359호로 폐지·제정되었다. 1988.3.17. 법률 제4003호로 전문개정되었다. 결국 1994.3.16. 법률 제4739호 공직선거및선거부정방지법의 제정으로 폐지될 때까지 20회의 부분개정 내지 전문개정 또는 폐지와 신규제정의 반복이 있었다.
그 과정에서 단원제·소선거구제로 시작하여, 1958년 양원제로 변경되었다가, 4·19후에 민의원의원선거법과 참의원의원선거법을 통합하였고, 5·16후에 전국구의원제도(비례대표제)가 도입되었다. 1972년 헌법하에서 한 선거구에서 2인을 선출하는 중선거구로 바뀌었으며, 전국구의원제도는 통일주체국민회의에서 선거하는 것으로 바뀌었다. 1981년 헌법하에서는 한 선거구 2인선출제도는 유지하되 통일주체국민회의가 없어졌으므로 전국구의원제도가 다시 도입되었다. 그 후 현행헌법하에서 다시 소선거구제도 환원되었다.
여기에서 역대 선거제도의 변화를 자세히 살펴보지는 못하지만, 22년 동안 이렇게 수많은 변화를 거쳤다는 사실이 말해주는 의미를 확인하고 넘어가야 할 것이다. 즉 이렇게 약 2년에 1회꼴로 개정되었으면서도 끊임 없이 개정논의가 있다는 사실은 그 대부분의 개정논의의 정당성이 약하다는 사실을 말해준다.
Ⅱ. 選擧法改定論議의 主體와 時期
1. 選擧法改定論議의 필요성과 그 주체
우리나라의 현실에서 선거제도의 개편이 필요하다는 점에 다수의 국민이 공감하는 것으로 보인다. 그러나 그것은 현재의 정치에 대한 전체적인 불만일 뿐 구체적인 선거구, 국회의원 수의 변경, 또는 선거운동방식의 변경 등을 원하는 것은 아니다.
이러한 결론은 우리의 政治史가 뒷받침해 준다. 즉 우리의 역사에서 선거법만큼 자주 바뀌어 온 법률도 드물다. 선거구의 조정때문이기도 하지만 새로운 정부가 들어설 때마다, 선거가 실시될 때마다 선거법에 크고 작은 손질이 가해졌다. 그럼에도 불구하고 현재도 여전히 선거법 개정논의가 있는 것은 선거법개정은 문제의 본질이 아니라는 점을 역설적으로 말해준다. 현재의 제도에 개선의 여지가 있는 것은 분명하지만 현재의 제도를 가지고도 큰 무리없이 민주주의를 구현해 나갈 수 있다. 그럼에도 불구하고 선거법 개정논의가 끊이지 않는 것은 이와 직접적으로 관련된 정치권에서 조금이라도 자신 또는 자신이 속한 정당에 유리하게 변경하기 위하여 주장하는 것이라고 밖에는 볼 수 없다. 또는 정치권에 대한 불만을 호도하기 위한 술책이라고 생각되기도 한다. 설사 개편의 필요성이 있다해도 지금까지 수십년간 이룩하지 못한 것을 또 다시 정치권의 논의에 맡겨서 좋은 결과를 가져오리라고 생각할 수는 없다. 즉 한 번의 선거제도 개정으로 이룩될 것이라면 이제까지의 정치권 내지는 국회의 직무유기라고 할 수 있기 때문이다.
국회를 중심으로 한 정치권에서 그동안 늘 논의되어 오던, 그리고 표면적으로는 최근에 더욱 빈번히 논의되고 있는 이른바 "정치개혁"이라는 것은 모두 소속 정당 또는 개인의 당선가능성을 기준으로 하는 주장이다. 예컨대 뒤에 다시 언급하겠지만 선거구제의 변경을 둘러싼 논의를 살펴보자. 소선거구는 전통적으로 양당제의 확립에 도움이 되는 것으로 알려져 있다. 따라서 단일 야당으로 존재하는 한나라당이 주장하는 것이다. 반대로 연립여당은 중대선거구를 주장하게 된는 것이다. 물론 지역분할구도라는 정치적 상황에 따라서 조금 더 복잡한 요인들이 얽혀 있다. 예컨대 중대선거구를 주장하는 국민회의는 지지기반이 강한 지역에서는 복수의 후보를 당선시키고 타 정당 지지기반의 지역에서는 1명씩 당선시켜 의석수를 증가시키려는 것으로 판단된다. 게다가 각 정당의 개별 국회의원은 자기 입장에 따라서, 즉 자기의 당선가능성에 따라서 당론과 다른 의견을 내기도 하는 것이다. 또 국회의원수를 효율적으로 줄이자는 논의가 있었으나, 결국 실제 선거법개정협상의 단계에 오자 여야 모두 "의원 숫자 줄이기와 정치개혁은 관계가 없다는 게 정치학자들의 의견"이라거나 "국민을 대표하는 의원정수 문제를 '수지타산'의 개념에서 접근해서는 안된다"면서 이에 반대하고 있는 것은 이를 단적으로 말해준다. 또 구체적 문제에 있어서도 철저히 현직 국회의원들의 이익을 우선한다는 것을 볼 수 있다. 최근의 선거법 협상에서 선거법위반사건의 공소시효를 6개월에서 3개월로 축소하고, 국회의원이 지방자치단체장 선거에 나설 경우 60일 이전에 의원직을 사퇴하도록 한 규정을 의원직을 유지한 채 입후보할 수 있게 하며, 전화사용료 등 사소한 부분까지 국고에서 지원토록 규정하는 것에 합의하였고, 반면에 국회의원의 세비는 14.3% 올리기로 운영위원회에서 결정하였으며, 국회의원 정수를 현행대로 유지한다는 야당의 당론에 여당도 동조하였다.
이러한 국회차원의 일련의 논의과정을 살펴볼 때, 국회의원들이 선거법개정논의에 참가하는 것이 과연 합당한지 의문을 갖게 하기에 충분하다.
이러한 논의를 국민의 이익을 위한 것으로 보거나 국가전체의 의사결정으로 볼 수는 없는 것다. 그렇다면 국민의 입장에서는 정치권의 이러한 기준을 수용할 수도 없고 수용해서도 안된다. 따라서 진정 국가와 국민을 위한 선거제도의 정착을 위해서는 정치권만의 이러한 논의는 종식되어야 할 것이다. 대신에 학자들의 전문적인 조언이나 일반 국민의 여론수렴이 바탕이 된 논의가 진행되어야 한다. 그러나 아쉽게도 우리나라의 논의는 그러한 것과는 거리가 있게 진행되어 온 것이 사실이다. 그렇다면 그 개정논의의 주체는 누가 되어야 하는가, 또 그 기준은 무엇을 고려해야 하는가?
2. 選擧法改定의 時期
(1) 選擧法 改定論議의 時期
선거법의 개정논의 자체는 언제라도 개방되어 있다. 그러나 선거법의 개정시기는 신중히 결정해야 한다. 우리의 선거법 개정사가 말해주듯이 선거직전에 선거법을 개정하는 것은 상당히 문제가 있다고 아니할 수 없다. 왜냐하면 선거법은 선거라는 경쟁에 있어서의 경쟁방식이다. 그 경쟁방식을 실전에 임박하여 바꾼다고 하는 것은 그 경쟁방식을 전제로 준비해온 후보자와 국민들간에 혼란을 야기할 우려가 있으며, 결과적으로 정당한 경쟁이라고 평가되기 어렵기 때문이다.
선거법개정에 참여하지 못한, 다수의 잠정적 후보자에게 돌아가는 불이익은 매우 심대하다. 따라서 충분한 논의를 거쳐 개정되어야 할 뿐만 아니라, 개정 이후 실제 시행될 때까지 잠정적 후보자 뿐만 아니라 국민들이 충분히 개정된 선거법을 인지할 시간을 확보하여야 한다. 따라서 최근에 선거제도의 근본적 내용을 개정하고자 하는 것은 시기적으로 부적절하다.
이와 관련하여 특히 사소한 문제라고 생각되면서도 불가피하게 개정할 수밖에 없는 선거구 재획정과 관련해서 다음과 같은 문제점이 있다.
(2) 選擧區劃定時期와 관련된 문제
현행 공직선거및선거부정방지법(이하 선거법이라 한다) §24④은 "선거구획정위원회는 제25조(국회의원지역구의 획정)제1항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 1년까지 국회의장에게 제출하여야 한다"고 규정하고 있다. 그런데 1999.12. 현재 이러한 조치가 취해지지 않고 있다. 그것은 이른바 정치개혁이라는 이름으로 정치권에서 진행중인 선거법개정시안이 마련되지 못하고 있으므로 이러한 비교적 사소한(?) 문제는 신경쓸 처지가 아니라는 것이다. 더불어 이 조항은 강제조항이 아니라고 설명하거나, 또는 강제조항이어서 현재 위법적인 상황이 발생한다고 하더라도 새로 선거법을 개정할 때 이 조항마저 개정하면 문제가 치유된다는 설명 등이 등장하였는데 이러한 설명은 이론적으로 모두 잘못된 것이다.
첫째, 선거구획정을 다음 국회의원 총선거일 1년전까지로 한 취지는 이른바 게리맨더링의 오해를 불식하기 위한 것이었다. 그리고 "하여야 한다"는 표현은 강제규정으로서의 의미가 있다. 다만 법률에 아무런 강제조치가 규정되어 있지 않는 것은 입법흠결이다. 해석상 총선 1년전까지 아무런 조치가 취해지지 않았다면 그 선거에서는 선거구변경을 하지 않겠다는 것으로 해석하여야 한다.
둘째, 선거법을 개정할 때 이러한 시한규정을 변경하면 치유가 된다는 설명은 형식적 법치국가식 설명의 극치이다. 단순히 그렇게 설명한다면 모든 위법한 행위는 사후 입법에 의하여 치유된다는 결론이 나오게 된다.
셋째, 선거구획정위원회는 비 국회의원으로 구성된다. 그 취지는 다음 선거에서 자신의 향후 정치적 행로가 결정되는 국회의원에게 스스로 선거구를 획정하라고 하면 객관적인 결론을 내릴 가능성이 희박하므로 이를 보완하기 위한 취지이다. 그렇다면 얼마든지 무시할 수 있는 식으로 해석하는 것은 목적론적 해석에도 위배된다.
결론적으
로, 모든 약속은 지켜져야 하는데 특히 선거와 관련된 약속을 지키는 것이야 말로 공정한 선거의 출발점이다. 따라서 선거구재획정과 관련된 해석은 그 약속을 지킬 수 있는 방향으로 이루어져야 한다.
3. 小結
선거법 내지는 선거제도야 말로 실질적 의미의 헌법이다. 이 부분은 적어도 통상의 절차에 의하여 국회에서 개정하는 것으로 둘 수는 없다고 생각되는데, 법 이론적으로가 아니라 전체적인 우리의 의식과 정치문화를 생각할 때 그렇다. 민주주의의 전통이 쌓여서 국회의원 개인 또는 그 개인이 속한 집단의 이익을 위하여 선거법을 개정할 수는 없다는 확고한 의식이 뿌리내리기 전에는 합리적인 선거법이 마련되기 어렵다.
따라서 그 대안으로서는 다음과 같은 것들을 생각해 볼 수 있겠다.
첫째, 선거와 관련된 법률의 개정은 국민투표로 개정한다고 하거나(기술적으로 국회의원 총선과 함께 진행할 수 있을 것이다), 한시적으로 특별한 전문가집단에서 이에 대한 개정만을 다루거나, 또는 선거법개정은 향후 5년후에 발효하게 한다거나(다음 정부에서나 발효하게 하기 위하여), 또는 이러한 문제의 완화를 위하여 양원제를 도입하는 등의 해결방안을 생각해 볼 수 있다. 물론 이런식으로 제도를 변경하는 경우에도 그러한 문제점이 나올 수 있으므로 신중을 기해야 할 것이며, 궁극적으로는 헌법에 명시해야 할 헌법사항이라 할 수 있다. 이러한 취지를 살려 선거법은 통상의 국회에서 개정하되 2/3의 가중다수로 하는 방안도 검토될 수 있겠다.
둘째, 헌법개정을 하지 않으면서 문제해결에 접근할 수 있는 현실적인 대안으로는 미리 논의된 선거법개정안을 각당별로 제시하여 이를 중심정책으로 총선거를 치르고, 그 결과에 따라 구성된 국회에서 선거법을 개정하는 것이다. 물론 국민의 의사가 선거결과에 명백히 나타나야 하며, 그렇지 않은 경우 현행제도를 유지해야 할 것이다. 그리고 그 선거결과는 단순히 득표율이나 의석수로 표시되는 것이 아니라 지난 총선결과와의 변화추이를 주요 표지로 삼아야 할 것이다. 그러나 이렇게 하는 경우도 총선의 결과가 명백하지 않은 경우가 많을 것이다.
결국 여야의 합의만이 선거법개정을 정당화한다고 할 수 있다. 여야
의 합의로 선거법을 개정하는 것이 중요한 이유는 단순하다. 경쟁방식을 바꾸는 경우 경쟁에 참여하는 모든, 또는 적어도 대다수의 합의가 없다면, 그 경쟁은 정당성을 확보하기 어렵기 때문이다. 자기에게 유리한 경쟁방식을 도입하고서 경쟁에서 승리한다면 그것은 진정한 의미의 승리라 할 수 없다. 또 상대방이 준비할 틈을 주지 않고 경쟁의 직전에 경쟁방식을 바꾸는 것, 더구나 자기에게 유리한 그 경쟁방식을 상대방의 동의 없이 도입하는 것은 더욱 그렇다.
이하에서는 국회의원선거를 중심으로 선거법 개정논의에서 진행되는 주요 문제들을 검토해 보기로 한다. 여기서는 그 방향성을 바로잡는 데 주안점을 둘 것이며 각각의 자세한 논의는 불가능하다는 점을 밝혀둔다.
Ⅲ. 民主主義原理와 관련된 몇가지 문제
1. 選擧와 民主主義
민주주의의 핵심적 명제는 국민주권주의이고, 그 주권의 발현형태는 대의제라는 데 별 이론이 없을 것이다. 그렇다면 그 대의제의 핵심은 무엇인가? 국민의 입장에서 볼 때 선거외에는 별다른 권한행사 방법이 없다. 즉 선거는 대의기관구성권의 행사임과 동시에 대의기관에 대한 통제수단이 되며, 또한 대의기관에 대한 의사전달의 기회가 된다. 물론 정당을 통한 의사전달의 기회가 없는 것은 아니나 공식적인 방법은 선거가 거의 유일한 통로라고 할 수 있다.
민주주의가 과연 가장 합리적인 제도라는 점을 긍정한다면 민주주의의 성공은 선거의 성공에 달려 있다고 할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 이에 대한 평가는 매우 부정적이다. 다수결원리를 무시한 날치기통과나 협상과정에서의 난맥상, 국회의원의 합종연횡 등에서 국민과 정치권 모두 선거결과에 승복하지 않는다는 점을 발견할 수 있다. 결국 국민의 정치적 무관심만 커져왔다. 더구나 앞에서 논의한 것처럼 선거제도가 대다수의 합의 없이 다수당의, 또는 현역 국회의원들만의 입장에서 개정된다면 다수결원리의 개방성, 즉 다수와 소수의 교체가능성은 현저히 줄어들 것이다. 여당과 제1야당간의 합의에 의한 선거제도의 비민주화는 현재로서는 국민의 감시외에는 별다른 방지책을 생각하기 어렵다.
2. 選擧와 投票率의 문제
투표율의 저하는 현대민주주의에 있어서 심각한 문제이다. 소선거구와 단순다수대표제를 채택하고 있는 현재, 계산상 전체 인구의 10%도 안되는 지지를 받고서 전체를 대표하는 문제가 생긴다. 민주적 정당성이라는 관점에서 볼 때 문제가 큰 것이다. 역대 최저투표율은 1996.7. 전주시장 보궐선거로 17.7%였고, 1999.8. 고양시장 보궐선거는 23.2%였다.
이에 대하여 기권도 하나의 의사표시라는 입장과 투표불참에 대하여 어떤 식으로든 제재를 가하자는 입장이 있을 수 있다. 그러나 헌법에 명문의 규정은 없지만 전통적인 自由選擧라는 원칙을 쉽게 포기할 수는 없다. 헌법정책적으로는 선거불참에 대하여 제재를 가하는 것보다는 선거에 참여하는 사람에 대하여 약간의 이익을 주는 방안이 바람직하다. 예컨대 액수가 적은 주민세를 면제해 주는 방안 정도면 고려해 볼 만하다. 물론 세수가 줄어들면 그만큼 투표불참자에게 더 부담시킬 수밖에 없다. 1999.10.28. 실시된 울산 동구청장 보궐선거에서 선거관리위원회가 제공한 경품도 하나의 방안이 될 수 있을 것이다.
3. 選擧區 人口不平等問題
평등선거의 원칙(das Prinzip der gleichen Wahl)은 한사람이 한표를 행사한다는 것을 의미하는 투표수의 평등(die gleiche Stimmenzahl)만을 의미하는 것이 아니고 투표가치의 평등(die gleiche Stimmenwert)을 의미한다. 독일의 경우 연방헌법재판소는 선거구간의 인구편차가 ⅓ 이상 벌어지는 것은 평등선거의 원칙에 반하기 때문에 입법권자는 선거구를 재조정해야 한다고 하였다. 미국과 영국에서도 선거구 인구편차가 클 경우 평등선거원칙에 반한다는 판례가 있으며, 일본의 공직선거법도 선거구간의 인구편차를 2:1 이상이 되지 않도록 하여야 한다는 규정이 있다.
우리 헌법재판소는 선거구의 인구편차와 관련하여 다음과 같이 판시하였다. 즉"현재 우리나라의 제반여건 아래서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다. 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 가장 중요하고 기본적인 기준이며, 평등선거의 원칙을 엄격히 적용하는 경우에는 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배 이상인 때에는 위헌이라고 한다면, 그 여타의 제2차적 고려요소를 아무리 크게 고려한다고 하더라도 그 갑절인 4배를 넘는 경우, 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율이 4:1을 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능할 것이고, 이를 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 그 상하의 편차를 계산하면 그 평균인구수의 상하 60%의 편차가 되므로, 이러한 평균인구수 기준 상하 60%의 편차론은 상당한 정도의 합리적 근거가 있다.……"
그러나 헌법재판소의 이러한 입장은 문제가 있다. 여러 가지 정치적 현실을 감안하여 나온 결론으로 이해할 수는 있으나, 4:1의 편차를 허용한다는 것은 평등선거에 위반되는 것으로 판단된다. 이론적으로는 2:1의 편차가 최대 허용치가 될 것이다. 왜냐하면 인간은 소수이하로 셀 수 없으므로, 투표가치에 있어서 2:1 이하의 편차는 수인될 수 있을 것이기 때문이다.
Ⅳ. 選擧制度와 관련된 몇가지 문제
1. 현행 小選擧區의 문제점
제도와 현실은 단순히 관련되는 것이 아니라는 사실은 우리나라의 선거제도를 보면 자명해진다. 모든 교과서에 소선거구제는 양당제의 확립에 도움이 되는 것으로 기술되어 있지만 현재는 양당제를 실현시키지 못하고 있으며, 오히려 2명씩 뽑던 유신헌법과 5공화국헌법하에서는 양당제가 성립되었다. 그러므로 단순히 소선거구는 양당제, 중·대선거구는 다당제의 등식은 성립할 수 없다. 양당제와 다당제는 선거구제 외에도 다양한 정치적 요인에 의해서 형성되기 때문인데, 특히 우리나라의 경우 정당의 지지도가 지역분할구도를 나타내고 있으며, 인물중심으로 지지도가 갈리기 때문이다. 이론적으로 살펴볼 때, 양당제는 다당제보다 바람직하다. 왜냐하면 양당제는 원내다수의석의 형성이 선거의 결과에서 바로 나타나지만, 다당제는 원내 다수의석의 형성이 선거후 막후협상에서 이루어지기 때문이다. 다당제는 국민의 의사를 왜곡해서 나타내게 될 가능성이 크다고 할 수 있다.
현행 소선거제도의 문제점을 지적할 때 흔히 지역감정의 문제를 해결할 수 없다는 점과 돈이 많이 든다고 주장한다. 쉽게 지역감정의 문제를 해결할 수 없다는 현실은 긍정되나, 지역감정의 원인이 소선거구제라고 할 수는 없다. 소선거구제를 중대선거구제, 또는 명부식 비례대표제로 변경하면 지역감정의 문제가 해결되리라고 주장하는 것은 무책임한 주장이다. 부정적으로 생각하면 대선거구 내지는 비례대표제의 도입으로 이른바 "자기지역"에서 "타지역" 정당소속의원이 생긴다면 오히려 그 지역주민들의 배타성을 더 증폭시킬 가능성이 있다. 지역감정의 문제는 오랜동안의 역사에서 비롯된 감정의 차이를 정치권에서 이용하여 증폭시킨 것이다. 물론 그 뿌리야 조선시대 또는 삼국시대까지 거슬러 올라갈 수도 있겠지만, 적어도 현대의 "정치적" 지역감정은 기껏해야 1970년대 이후에야 뚜렷해진 것이라 할 수 있다. 따라서 그것은 단순히 선거제도를 바꾼다고 해결될 수 없으며, 지역감정이 정치에 개입하는 풍토가 개선되어야 한다. 이는 정치권, 궁극적으로 국민의 의식전환이 이루어져야 하는 문제이다. 물론 여기에는 많은 시간과 노력이 필요하다.
또한 돈이 적게 드는 선거제도를 위하여 소선거구제를 변경해야 한다는 주장도 설득력이 없다. 한 선거구에서 2명을 뽑으면 여야 동반당선의 현상으로 선거가 과열되지는 않는다. 따라서 돈이 적게 든다. 그러나 돈이 적게 든다는 점은 민주적 정당성의 획득이라는 커다란 목표보다 우선할 수는 없는 부차적인 것이다. 이와 관련해서는 뒤의 "4. 선거자금"에서 다시 논하기로 한다.
한편 선거의 시기문제가 있다. 우리는 국회의원의 경우 보궐선거에서 당선된 자는 전임자의 잔여기간만 임기를 인정하고 있어서 총선거시기에 모든 국회의의원이 교체된다. 지방의회와 지방자치단체장의 경우도 같다. 이러한 총선거주의는 정책의 연속성과 전문성의 확보가 미흡하게 되며, 여야의 교체가 한 번에 이루어지므로 정치적·법적 안정성을 해친다. 따라서 국회의원 총정원의 일부 예컨대 1/2씩 改選하는 것이 바람직하다. 이 경우 지방의회의원선거와 지방자치단체장선거 등과 겹치지 않게 조정하는 것이 필요하다. 단기적으로는 선거가 너무 자주 치루어진다는 비난이 있을 수 있으나, 장기적으로는 정치적 안정과 선거과열의 방지에 도움이 될 것으로 판단된다.
2. 候補者 公薦問題
정당은 "선거나 투표, 정치적 의사의 예비형성(Vorformung des politischen Willens) 그리고 의회와 정부 내에서의 제도화된 의사형성에 있어서 헌법(Grundrecht)의 민주적 질서가 지향하는 자유롭고 개방된 정치과정의 담당자이자 중개자이어야 한다." 그러므로 "정당의 민주화 없이 민주주의의 실현이란 있을 수 없다. 그것은 단순한 논리적 추론이 아니라 현실이 그러하다. 오늘날과 같은 형태의 대중민주주의는 정당의 역할 없이는 기능조차 할 수 없다. 그런데 이 정치의 핵심적 주체인 정당이 민주화되지 않는다면 민주주의가 실현될 수 없다는 것은 당연하다." 전통적인 권력분립의 원리가 정당제의 발달로 인하여 권력통합의 현상이 굳어진 현대에 있어서 비민주적인 정당이 정권을 잡게 되면 국가권력의 전 분야가 비민주적으로 운영될 것은 자명하다. 따라서 현재 정권을 잡고 있는 정당이건, 잠재적 여당으로서의 야당이건 정당자체가 민주적으로 구성되고 운영되어야 할 것이다.
그러나 불행히도 우리나라 정당의 현실은 비민주적인 요소를 많이 가지고 있다. 그 원인은 오랜동안 비민주적인 정부의 연속으로 인하여 국민과 권력담당자들이 민주적인 사고를 하지 못한다는 점을 지적할 수 있겠다. 이러한 상황하에서는 국가의 조직과 운영이 비민주적으로 될 수밖에 없다. 외국의 훌륭한 제도들을 도입하면서도 우리나라에서는 만족할 만한 결과를 나타내지 못하는 것은 바로 이러한 근본적인 의식이 뒷받침되지 못하기 때문이다. "정치개혁의 근본인 정당 민주화 없는 정치개혁이 과연 새로운 세기에 걸맞은 선진정치의 틀을 이뤄낼 수 있겠느냐는 의문이다.……정치개혁은 단순히 국회의원 수를 줄이고 선거구제나 고치는 것이 아니다. 국민과 당원의 의견이 수렴되어 정책에 반영되는 민주적 정당을 만드는 것이 그 근본 과제이다."
서구의 민주적인 법제도는 그것을 받아들여 시행할 수 있는 전체적인 국가의 역량에 달려있다고 할 수 있는데 우리는 여러 가지 점에서 그러한 역량이 부족하다고 할 수 있다. 그 대표적인 사례가 정당제도 특히 공직선거에 있어서의 공천문제이다.
미국의 예비선거가 다른 나라의 후보자 선출방법과 다른 특징은 다음과 같은 점들이다. 첫째, 후보지명절차가 정당의 규정에 의해서가 아니고 법률에 의해서 이루어진다. 특히 예비선거의 유권자 결정은 주정부의 권한사항으로 되어 있다. 따라서 정당의 지도자나 정당조직은 정당후보선출을 위한 예비선거의 유권자에게 영향력을 행사할 수 없고, 유권자도 그 정당에 대해 어떤 의무를 지지 않는다. 둘째, 다른 공직선거와 마찬가지로 비밀투표에 의하도록 규정되어 있으며, 선거관리공무원에 의하여 선거관리가 이루어진다. 유럽의 공천제도 역시 국민 내지는 평당원의 의사가 반영되는 제도와 의식이 정착되어 있다.
따라서 결론은 너무나 자명하다. 즉 우리도 미국이나 유럽처럼 공직선거의 후보자를 결정하는 데 국민(좀 더 정확히 말하면 지역구 유권자)의 의사가 반영되는 제도를 가져야 한다. 그러나 우리나라의 경우 구미제국의 이러한 제도가 도입되어 성공적으로 시행될 수 있을지는 의문이다. 왜냐하면 근본적으로 국민의 의사 또는 평당원의 의사가 중요하다는 인식이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서는 공천자결정절차에서 의사결정의 왜곡으로 인한 엉뚱한 결과가 나올 수 있기 때문이다.
3. 選擧運動規制의 문제
현행 선거법은 선거운동에 대한 포괄적인 규제가 가능하도록 규정하고 있다. 선거운동원의 인적범위제한(법 §60)과 선거운동방법의 제한(법 §64 이하) 그리고 선거비용의 제한(법 §119 이하) 등이 폭넓게 규정되어 있다. 그러나 이러한 제한이 효과적으로 불법선거를 방지한다고 할 수 없다. 그렇다면 이러한 규제일변도에 문제점이 있지 않았나 살펴보아야 한다.
특히 선거운동기간을 규정하고 있어서 사전선거운동을 금지하고 있는데, 여기에는 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 누구의 사전선거운동인지 불분명하다. 후보자 등록이 안 되어 있는 상황하에서 장래의 후보자라는 신분을 규제하는 것은 법치국가적 관점에서 정당화되기 어렵다. 둘째, 정상적인 정당활동이나 사회활동과 구분하기 어렵다. 이 점에서 무소속 후보자와 정당소속 후보자간의 형평성문제가 제기된다. 셋째, 더구나 위반에 대한 제재의 실효성이 있는지 의문이다. 왜냐하면 사전선거운동으로 단속되지만 않으면 된다는 식의 음성적인 사전선거운동이 만연되어 있는 상황하에서 당사자들이 위법성인식이 없는 사전선거운동규제는 그 단속만으로는 실효성을 거두기 어렵다. 이는 일단 당선되면 대개 그 제재의 정도가 약화되는 우리의 경험상 그 강제력을 발휘하기 어렵다. 더구나 보궐선거의 경우 선거법위반에 대한 제재가 더욱 의미가 없다. 왜냐하면 임기가 얼마 남지 않은 당선자에 대해서는 당선무효 또는 선거무효의 의미가 적기 때문이다.
따라서 미국과 같이 선거운동 기간의 제한을 철폐하는 것이 바람직하다. 대신에 금지되는 선거운동유형만 정확하게 규제하는 것이 바람직하다. 그렇게 함으로써 음성적인 사전선거운동을 방지할 수 있으며, 규제의 형평성을 기할 수 있을 것이다. 또한 선거운동비용의 문제도 어느정도 해결할 수 있다. 왜냐하면 선거운동기간의 제한이 없는 경우 무한대로 비용을 지출할 수는 없으며, 비용을 많이 썼다고 해서 장시간 흐른 선거시점까지 그 효과가 연결된다고 보기 어려워지므로 오히려 비용과다지출의 풍토개선에 도움이 될 것으로 예측된다.
[1999.3.30 재·보선 선거구 정당별 선거법위반 건수]
4. 選擧資金
선거비용제한액은 선거구선거관리위원회가 획정하는데 그 기준은 중안선거관리위원회규칙으로 정하도록 하고 있다(공직선거법 §122). 우리의 경우 선거비용규정이 선거법의 원래의 취지와는 매우 다르게 집행되고 있다. 선거법 규정이 매우 비현실적이라는 주장이 많다.
그런데 선거구제에 따라 비용이 많이 들 것이라는 주장은 검증되지 않은 가설일 뿐이다. 중대선거구를 주장하는 측은 소선거구제가 비용이 많이 든다고 한다. 그 이유는 소선거구제의 경우 선거과열이 되기 쉽고, 따라서 막대한 비용을 쓰게 마련이라는 것이다. 반대로 소선거구제를 주장하는 측은 중대선거구제가 오히려 선거비용이 많이 든다고 하는데, 중대선거구제는 선거구가 넓기 때문에 기본적인 비용이 많이 든다는 것이다.
일부에서 주장하는 중대선거구의 경우 일본의 사례를 살펴볼 필요가 있다. 일본의 경우 중의원의원선거제도가 1994년 중선거구제에서 소선거구 다수대표제와 정당명부식 비례대표제의 병립식으로 개정되었다. 이에 따라 총 500석의 중의원의석 중 300석은 소선거구 다수대표제로 지역구에서 선출되고, 나머지 200석은 11개의 권역별로 비례대표제에 의하여 선출된다. 일본이 이렇게 선거제도를 개정한 것은 고비용 저효율의 정치구조를 개선하기 위해서였다. 즉 2명 내지 5명의 의원을 뽑는 중선거구제에서는 한 정당이 복수의 후보를 낼 수 밖에 없고, 따라서 같은 정책하의 동일 정당내의 후보와 차별화를 위해서는 이익집단과 선거구민을 후보자의 개인후원회로 묶어야 하고, 결국 사익성 정책제공과 금권정치가 이루어지게 되었다. 세부적으로는 차이가 있겠지만 일본에서 실패한 제도를 우리나라에서는 성공한다고 주장하는 것은 너무 비합리적인 주장이다.
결론적으로 현재 형식적으로 운용되고 있는 선거비용공영제를 좀 더 실질화하고, 법규를 준수할 수 있는 풍토를 마련하여야 한다.
Ⅴ. 結論
위에서 보았듯이 선거제도는 민주주의의 구체화를 위한 경쟁의 틀을 의미한다. 이러한 틀은 신중하게 결정하지 않으면 안될 뿐만 아니라 일단 만들어진 틀은 쉽게 바꾸어서는 안된다. 왜냐하면 국민들이 그러한 틀에 익숙해져 있기 때문이다. 익숙해진 경쟁의 틀을 바꾸는 것은 공정한 경쟁에서 벗어난 결과를 가져오기 쉽다.
최근 우리나라에서 진행되고 있는 선거제도 개편문제는 몇 가지 문제점이 있다. 첫째, 폭넓게 개방된 주체의 충분한 논의를 거쳐야 한다. 특히 논의과정에서 국민의 의사를 확인하는 작업이 선행되어야 한다. 즉 선거결과의 직접적인 이해 당사자인 국회의원들만의 논의이어서는 안된다는 점이다. 둘째, 선거제도의 빈번한 개정은 같은 방식하에서 선거에서 진 정당이 국민의 지지를 더욱 받도록 노력하는 대신에 자신에게 유리한 선거방식을 확보하도록 노력하게 만든다. 따라서 선거제도의 논의는 장기적으로 진행되어야 하며, 당면한 선거와는 무관하게 진행되어야 한다. 마지막으로 논의는 개방하되 그 논의의 기준은 국민의 의사를 국가기관에 잘 반영할 수 있는지가 가장 우선적으로 고려되어야 한다.
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