invalid-file헌법학연구 8권4호, 2002.12
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대통령제하에서의 권력분립
국립한경대학교 법학과 교수
오호택
[목차]
Ⅰ. 서론
1. 문제의 제기
2. 권력분산형 대통령제(?)
Ⅱ. 우리 헌법상 대통령제의 도입과정
1. 변형된 대통령제의 도입과정
2. 제헌헌법하의 권력구조
Ⅲ. 역대 헌법상의 대통령제
1. 제1공화국
(1) 제1차 개헌
(2) 제2차 개헌
2. 제2공화국
3. 제3공화국
(1) 5·16직후의 정부형태
(2) 1962년 헌법
4. 제4공화국
5. 제5공화국
Ⅳ. 현행 헌법상의 대통령제의 실제
1. 현행 헌법상의 의원내각제적 요소
2. 평가
Ⅴ. 결어
1. 권력구조논의의 필요성과 헌법개정
2. 대통령제하에서의 권력분산의 헌법적 방법
Ⅰ. 序論
1. 問題의 提起
근래에 정치에 대한 불신과 무관심이 증대하고 있으며, 이는 공직선거에서의 투표율저하라는 현상으로 나타나고 있다. 제15대 국회의원총선거(1996.4.11)에서 63.9%, 제16대 국회의원총선거(2000.4.13)에서 57.2%를 보이던 투표율은 2002.8.8 실시된 국회의원 보궐선거에서는 급기야 29.6%로 내려갔다. 또 2002.6.13 실시된 지방선거에 대한 중앙선거관리위원회의 조사결과(이하 동아일보 2002.10.11자 A5면.)를 보면 문제는 더욱 심각하다. 이 때의 평균투표율은 48.9%지만 20대는 31.2%, 30대는 39.3%로 젊은층으로 갈수록 정치에 무관심한 것으로 나타났다. 또 투표를 하지 않은 이유에 대해서는, 투표를 해도 별로 바뀌는 게 없어서(19.2%), 정치에 별다른 관심이 없어서(17.1%), 후보자에 대해서 잘 몰라서(11.4%), 마음에 드는 후보가 없어서(11.2%) 등 대부분 정치적 무관심을 나타내고 있다.
이제 우리 국민들의 정치에 대한 무관심의 정도가 매우 심각한 수준에 이르렀다. 이러한 현상은 국민들이 보기에 국민의 대의기관인 국회나 대통령이 국민을 위해서가 아니라 오로지 자신들을 위하여 권력을 행사하고 또 그러기 위해서 권력을 잡으려고 하는 것으로 비치기 때문일 것이다. 특히 이러한 점이 각종 부정부패사건들로 나타난다고 생각하는 것이다. 그런데 정치권의 혼란과 국민의 무관심의 원인을 현행 대통령제의 특징으로 돌리는 경향이 있다. 이른바 “제왕적 대통령제”에서 오는 폐해이므로 대통령의 권력을 분산하는 이른바 “권력분산형 대통령제” 또는 “분권형 대통령제”로 헌법을 개정하자는 주장이 있다. 그 구체적 주장은 뒤에서 검토해 보겠지만 이러한 문제점의 원인을 단순한 대통령제의 폐해로 보는 것은 너무나 순진한 주장이거나 정치적 이해관계 때문임을 숨기고 국민을 기만하는 것이다.
권력구조 중에서 “대통령제가 좋은가 의원내각제가 좋은가?”라는 질문은 매우 불합리한 질문이 될 것이다. 특정 국가의 구체적 현실을 도외시하고 추상적 의미에서의 제도비교는 무의미하기 때문이다. 더구나 권력구조라는 하나만의 요소에 의해 정치와 헌법생활이 좌우되는 것은 아니다. 또 대부분의 국가가 자기 나라에 맞는 여러 가지 제도를 혼합하여 사용하고 있는 현실에서 이러한 이분법적인 질문은 무의미한 것이다. 역설적으로 (대통령의 임기말과 차기 대통령선거를 앞둔 시점이기 때문이겠지만) 우리나라의 정쟁 또는 정치적 혼란이라고 보이는 이러한 현상이야 말로 대통령제의 장점이 나타나고 있는 경우라고 할 수 있다. 대통령이 의회에 의하여 견제를 받고 간접적이나마 국민에 책임을 지는 것이 대통령제의 장점이라면 현재 우리나라의 정치형태가 그런 상황인 것이다. 다시 말해서 대통령과 의회 모두 서로 독주할 수 없는 현실이 대통령제의 강점이라고 할 수 있다면 우리의 현실이 그렇다고 할 수 있다. 우리는 지난 헌법 때까지만 해도 이러한 혼란 대신에 대통령의 독재와 장기집권을 걱정했던 것이다. 그럼에도 불구하고 현실정치에서는 권력구조개편의 논의가 선거, 특히 대통령선거 때마다 논쟁이 되어온 것이 사실이다.
2. 權力分散型 大統領制(?)
이 글에서는 제16대 대통령선거와 관련하여 각 정당과 후보진영에서 제기되는 권력구조에 대한 다양한 논의를 분석하고 대안을 제시해 보고자 한다. 우선 그동안 제기되어 온 다양한 의견들을 살펴보자. 정치권에서는 이를 ‘정치개혁’이라는 용어로 표현한다. 물론 아직 각 후보 진영의 공약이 확정되지 않은 상황이므로 최종 공약과는 차이가 있을 수 있음을 밝혀둔다.
첫째, 한나라당 이회창 후보의 경우 이른바 “제왕적 대통령제”의 종식을 위해서 대통령이 힘이 아닌 합리성과 설득으로 입법부의 협조를 구하는 운영의 묘를 살려야 한다고 주장하고 있으며, 국무총리에게 실질적인 내각통할권을 주는 방법이 제시되고 있다. 대통령의 자의적 권한행사를 제한하기 위하여 감사원장의 임명권을 야당에 주는 방안, 대통령 친인척 비리를 감찰할 독립기구의 신설, 정당민주화를 위한 모든 공직 후보의 상향식 공천제도, 국회의원의 자유표결제도의 보장 등을 논의하고 있다. 또한 정당의 인사·재정·의사결정권을 총재로부터 국회의원과 당원에게 넘긴다고 하며, 이미 대통령후보와 당 총재직을 분리하여 집단지도체제로 전환시켰다고 주장한다.
둘째, 민주당의 경우 여러 의견이 통일되지 않은 채 제시되고 있어서 명확하지는 않으나, 대체로 국무총리에게 국내문제, 특히 경제문제를 전적으로 맡기고 책임지게 하며, 국무총리는 대통령이 국회의 동의로 임명하되 임기를 보장하고 대통령이 임의로 해임하지 못하게 하는 이른바 “권력분산형대통령제”를 주장하고 있다. 노무현 후보도 분명하지는 않지만 지향점은 비슷한 것으로 파악된다. 엘리트 정당을 당원 중심의 민주정당으로 전환시킬 것이며, 덧붙여 그동안 비공식 권력의 핵으로 여겨지던 청와대 비서실에 대한 개혁을 공약으로 제시하고 있다.
셋째, 국민통합21의 정몽준 후보의 경우에도 대통령과 총리의 역할분담론을 제기하고 있는데, 각료임명권을 총리에게 위임하되 통일·외교·국방장관은 직접 임명하는 방안이라고 한다. 이 방안도 결국 민주당이 주장하는 ‘권력분산형대통령제’ 또는 ‘책임총리제’와 별로 다른 점을 발견하기 어렵다. 이밖에 중앙당이 없는 원내총무 중심의 국회와 대통령의 초당적 국정운영을 강조한다. 또한 정당의 대변인을 두지 않으며, 국회의원 자유투표의 완전보장, 지구당의 연락소화 내지는 임시 선거캠프로의 전환 등을 정치개혁의 방안으로 주장한다.
결국 각 정당이나 대통령선거의 후보자들은 거의 일치된 주장을 하고 있다. 즉 대통령의 권한집중의 완화를 주된 내용으로 하고 있는 것이다. 그리고 그 방안으로 국무총리의 권한강화 내지는 신분보장을 통하여 대통령의 권한을 분산하자는 방안에도 어느 정도 공통점을 가지고 있다. 그러나 이러한 방안은 매우 비현실적인 생각이다. 이러한 방안들이 그 적절한 문제제기의 동기에도 불구하고 실제 실현될 가능성은 거의 없다. 우선 절차적으로 개헌을 하기 어렵기 때문이며, 헌법개정을 위해서는 국회에서의 재적 2/3 이상의 찬성과 국민투표에서 투표자 과반수이 찬성을 얻어야 한다(§130②③). 그러나 가장 최근의 헌법개정이 이루어진 1987년 이래 약 15년간 헌법개정의 기초적 환경에 많은 변화가 있었는데, 가장 중요한 변화는 우리나라의 다원화 현상이다. 현재는 반공이데올로기 하나로 국가를 통합하던 단순한 시대가 아닌 것이다. 따라서 헌법개정을 위한 다수의 형성이 예전 같지 않으며, 더구나 이해관계가 얽혀있는 당장의 선거를 위해서 헌법개정이 가능하지 않다. 따라서 개헌을 위해서는 차차기를 위한 합의를 차기 대통령선거에서 쟁점화하는 것만이 가능하다고 생각된다. 개헌을 통하지 않고서 실제 운영을 통하여 실천한다는 것은 대통령의 윤리적 자제력에만 의지할 수밖에 없는, 따라서 실제로는 아무 것도 담보할 수 없는 것이다. 또한 헌법이 규정한 대통령 자신의 권한을 총리에게 나누어 주는 것 자체가 다른 의미에서는 위헌이 되는 것이다. 그리고 이러한 논의들은 기존의 대통령 중심제에 대한 국민의 반감을 반영한 것이기도 하지만 대통령·‘책임’총리·정당 간의 권력분점을 제기함으로써 대통령선거를 앞두고 서로간의 이합집산을 추구하는 매개로써 주장되는 것이다. 따라서 실제 누가 대통령이 되느냐, 그 후에 어떠한 정치적 세력관계가 형성되느냐에 따라 전혀 다른 형태로 전개될 것이다.
Ⅱ. 우리 헌법상 大統領制의 導入過程
대통령제 하에서의 바람직한 권력분립을 논하기 전에 우리나라에 대통령제가 도입된 과정과 배경을 살펴보고, 역대 헌법상 어떤 실체를 갖는지를 일별해 보기로 한다. (미국에서 대통령제가 처음 만들어질 때, 무정부상태와 독재상태를 모두 걱정하였으나, 결국 대통령에게 많은 권한을 부여하게 된 데는 헌법제정회의에 참석한 대표들이 헌법제정 이전에 이미 워싱턴이 선거에 당선될 것을 믿고 있었기 때문이다. C.V.Doren, The Great Rehearsal, 1987, 박남규 옮김, 미국헌법을 만든 사람들의 이야기, 범한, 1997, 82, 90면 등 참조. 결국 헌법제정 이후 긍정적인 헌법관행과 정치문화의 발전으로 지금과 같은 미국식 대통령제가 확립된 것이다.)
1. 變形된 大統領制의 導入過程
제헌헌법을 초안한 유진오의 원안은 대통령을 행정권의 수반으로 하고(§54), 부통령제를 두었으며(§55), 국군통수권(§65), 조약체결권(§66), 공무원임면권(§67) 등을 가지고 있어서 대통령제적 요소도 가지고 있었다. 그러나 대통령과 부통령을 국회 양의원 합동회의에서 선출하며(§56), 국무총리는 국회의 추천으로 대통령이 임명하며(§74), 국무총리와 국무위원으로 구성되는 내각이 대통령의 국무수행에 동의하는 기관이며(§71), 국무총리·국무위원의 국회에 대한 연대책임(§77), 무엇보다도 의회 원안의 代議員, 하원에 해당함 해산권을 가지고(§61), 국회는 내각불신임권(§78)을 가지는 등 의원내각제적 요소를 보다 많이 가지고 있었다. 그러나 전체적으로 평가할 때 국회의 내각불신임권으로 대통령을 해임하지 못하는데도 불구하고(§73, §75) 대통령이 실질적인 많은 권한을 가짐으로서 의원내각제 보다는 이원집정부제에 가깝다고 할 수 있다. 어쨌든 초안자인 유진오는 이를 ‘내각책임제’안으로 생각하였다. 그러나 당시 국회의장이던 이승만의 주장으로 ‘대통령제’로 일거에 바뀌게 되었다.
당시의 초안자인 유진오는 정치적 이유에 의하여 대통령제로 바뀌더라도 “후일 해석에 의하여 헌법운영을 내각책임제 쪽으로 이끌어” 가려고 “헌법제안이유를 설명하는 동안” “그러한 해석을 저지할 어떠한 설명이나 표현도 피하였다”고 한다. 그 후 유진오는 개인적으로 관계자 특히 이승만 당시 국회의장을 설득하여 다음의 세 가지를 변경하는 데 성공하였다고 한다. 첫째, 대통령의 긴급명령과 관련하여 “전시 또는 비상사태에 際하여”라는 초안을 “내우, 외환, 천재, 지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 제하여”라고 하여 대통령의 남용가능성을 줄였다. 둘째, “국무총리와 국무위원은 대통령이 임명한다”라고 되어 있는 것을 자신의 초안대로 “국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 받아야 한다”와 “국무위원은 ……국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다”로 바꾸었다. 최종 통과되는 과정에서 국무위원에 대한 국무총리의 제청권은 다시 삭제되었다. 셋째, 예산안이 기한 내에 확정되지 못했을 때 전년도에 준하여 집행하는 ‘실행예산제도’를 국회의 예산안심의·확정권을 유명무실하게 할 우려가 있으므로 ‘가예산제도’로 바꾸어 놓은 것이다.
그러나 유진오와 이승만, 그리고 당시 제헌작업에 참여하던 대부분의 사람들이 헌법에 대하여 잘 알지 못했던 것으로 생각된다. (유진오가 이승만의 주장에 대해 의원내각제를 계속 주장하니 김준연 등이 와서 설득하는 말을 보자. “지금 당신은 일개 전문위원이 아니라 대한민국이 수립되느냐 안 되느냐 하는 열쇠를 쥔 중요한 정치적 존재다. 지금 이 나라에서 헌법이 무엇인지 대통령제가 무엇인지 내각책임제가 무엇인지 아는 사람이 몇이나 되느냐. 국회의원들도 마찬가지다. 지금 국민이나 국회의원이나 모두 당신만을 믿고 헌법이 잘 되려니 하고 있는 판인데,……” 유진오, 주(17)의 책, 80-81면.) 실제로 그들의 주장대로 바뀐 부분이 있는가 살펴보자.
2. 制憲憲法下의 權力構造
이렇게 의원내각제를 추구하는 측과 대통령제를 원하는 세력간의 타협으로 ‘대통령제’ 헌법이 만들어졌으나, 결국 유진오의 ‘내각책임제 헌법초안’이 ‘대통령제 헌법안’으로 실질적으로 바뀐 부분은 별로 없는 것이다. 원안에도 대통령과 부통령을 국회에서 각각 선출하는 것으로 되어 있었고, 실제 제헌헌법도 그렇게 되어 있었으며(§53), 대통령은 국무회의의 의장이었고(§70), 국무원은 대통령의 권한에 속한 중요국책을 ‘의결’하였으며(§68), 국무총리는 대통령이 임명하되 국회의 승인을 얻어야 했다(§69). 무엇보다도 제헌과정에 중요한 역할을 한 유진오 역시 제헌헌법상의 정부형태에 대해서 “우리나라 헌법의 소위 ‘대통령책임제’ 또는 ‘대통령중심제’는 의원내각제에 가깝다 할 수 있다”고 평가하고 있다.
그렇다면 결국 헌법초안이나 우여곡절 끝에 실제로 규정된 제헌헌법상의 정부형태는 의원내각제나 대통령제의 전형이 아니라 대체로 양자의 절충으로 변형된 형태였던 것이다. 즉 대통령제의 가장 큰 특질인 대통령과 의회라는 두 대의기관을 국민이 별도로 구성하고 상호 견제와 균형을 이룬다는 점에서 제헌헌법은 그렇지 못했으며, 의회에서 행정부수반을 선출하고 의회에 대하여 책임을 지는 것을 의원내각제라 부를 때 제헌헌법은 내각불신임권에 의하여 대통령을 면직시키지 못한다는 점을 제외하고는 어느 정도 이에 부합하는 것이다.
그러면 정부형태가 ‘변형된 대통령제’로 귀착이 된 이유를 고찰해보자.
우선 건국 이전의 임시정부의 정부형태를 살펴보자. 3개의 임시정부가 통합된 1919.9.11의 임시헌법은 대통령제 정부형태를 취하고 있으나, 실제로는 의원내각제의 요소를 많이 내포하고 있는 절충식 정부형태였으며, 또 제3차개헌(1927) 임시약헌은 스위스의 집정부제와 유사한 회의제 정부였으며, 제4차개헌(1940) 임시약헌은 의원내각제가 가미된 주석제였으며, 주석은 대통령보다 완화된 권력을 가진다. 중경으로 이전하여 개헌한 임시헌장은 주석제를 유지하되 행정부를 국무위원회와 행정연석회의로 구분하여 2원화되어 있었으며, 의원내각제의 요소가 강한 주·부주석제 정부형태이다. 그렇다면 건국 이전의 임시정부의 형태도 대체로 의원내각제가 가미된 변형된 대통령제였다. 또 그 이전의 일제시대나 더 거슬러 올라가 조선시대를 고려해 보아도, 권력이 집중된 형태로서 민의의 성숙에 따른 대표개념(즉 의회)의 부재라는 공통된 역사를 접하게 된다.
제헌헌법 당시의 정부형태는 결국, 일제하 임시정부에서 이승만이 주도한 제1차 개헌의 임시헌법(통합된 최초의 임시정부헌법)과 유사하며 대통령이라는 명칭과 국회(임시헌법상의 의정원)에서의 간선 등을 가진 형태로 되었던 것이며, 이는 우리가 가지고 있던 비민주적 전통과 정치문화에서 당연히 상정해 볼 수 있는 권력구조가 이승만이라는 개인의 경험에 투영되어 나타났던 것이라 할 수 있다.
Ⅲ. 歷代 憲法上의 大統領制
1. 第1共和國
(1) 第1次 改憲
1952년 제1차 개헌으로 대통령과 부통령의 선출방식이 국회간선제에서 국민직선제로 바뀌었다(§53). 따라서 기본적으로 대통령제로 분류할 수 있다. 그러나 잘 알려진 대로 당시의 개헌은 이른바 발췌개헌으로서 정부안인 대통령직선제 개헌안과 한민당안인 의원내각제개헌안이 졸속으로 절충되어 통과된 것이었다. 따라서 의원내각제적 요소가 더욱 첨가되었다. 즉 국회를 민의원과 참의원으로 구성하여 양원제를 도입하고(§31), 국무위원의 임명에 국무총리의 제청을 요하며(§69), 국회(민의원)의 국무원불신임권(§70-2), 국무총리와 국무위원의 국회에 대한 연대책임(§70③) 등이 규정되어 이원집정부제라 분류할 수도 있는 정부형태를 갖게 되었다.
(2) 第2次 改憲
1954년 제2차 개헌은 이전 헌법에 비하여 비교적 순수한 대통령제를 지향한 것으로 볼 수 있다. 즉 국무총리제를 폐지였으며(§44), 국회의 국무원에 대한 연대적 불신임제를 폐지하였다(§70). 그러나 국회의 개별 국무위원에 대한 불신임권은 유지하였다(§72-2).
2. 第2共和國
제2공화국은 議員內閣制로 분류할 수 있으나, 이를 2元執政府制라고 할 수도 있다. 그 평가는 대통령이 형식적 권한만 갖는 명목상의 국가원수였는가 아니면 실질적 권한을 가지고 있었는가에 달려있다. 그런데 당시의 대통령에게는 실질적 권한으로 볼 수 있는, 계엄선포에 대한 거부권(§64②), 정당해산제소에 대한 승인권(§13②), 헌법재판소 심판관 9인 중 3인 임명권(§83-4②), 국무총리지명권(§69) 등이 있었다. 또 형식적 권한으로 볼 수도 있지만, 국군통수권(§61①), 공무원임면에 대한 확인권(§62), 국무위원임면에 대한 확인권(§69⑤) 등도 있었다.
국무총리지명권은 행사되기에 따라서는 형식적 권한일 수도 있다. 실제로 당시의 윤보선대통령이 자파인 김도현을 지명했다가 국회의 동의를 얻지 못하자 장면씨를 지명한 사례가 있다. 덧붙여 당시의 정치적 지도자인 윤보선이 대통령직을 선택했다는 점도 대통령이 의원내각제의 형식적 국가원수는 아니었음을 뒷받침한다. 그러나 제2공화국은 하위입법이 완비되는 등으로 그 실질을 파악하기 전에 5·16으로 중단되고 말았기 때문에 정확한 평가는 어렵다.
3. 第3共和國
(1) 5·16직후의 政府形態
1961.5.16. 군사쿠데타에 의하여 권력을 장악한 군부는 군사혁명위원회를 구성하였다. 5.23. 國家再建最高會議로 이름을 바꾸고, 6.6. 國家再建非常措置法을 제정·공포하였다. 이는 기존의 헌법을 대체하는 것이었고, 7차에 걸쳐 개정되면서 憲法의 역할을 하였다. 대법원은 이 법이 헌법과 같은 효력이 있는 기본법이라고 판시하였다. 정부형태는 국가재건최고회의에서 3권을 장악한 일종의 會議制였다. 즉 현역 장교 중에서 선출된(§4①) 20～32인의 최고위원으로 구성되는(§4②) 최고위원회는 최고통치기관으로서의 지위를 가지며(§2), 헌법상 규정된 국회의 권한을 행사한다(§9). 또 내각수반을 임명하며(§14②), 내각수반의 각원임명에 승인을 해주고(§14④), 내각이 행하는 국무원의 권한에 지시와 통제를 하며(§13①), 내각은 국가재건최고회의에 연대책임을 진다(§13②). 또한 국가재건최고회의는 대통령의 대법원장과 대법원판사 임명에 제청권을 행사할 뿐만 아니라(§18②), 대법원장의 일반 법관에 대한 임명과 보직에 승인권을 행사한다(§19①②)
(2) 1962年 憲法
제3공화국은 역대 헌법 중 비교적 순수한 大統領制를 규정하였으며, 국무총리의 임명에 국회의 동의가 필요 없었으며, 헌법재판소가 없다는 점을 빼고는 현행헌법과 가장 비슷하다. 헌법상 고전적 대통령제에 가까운 제도를 채택하였는데 대통령은 국민에 의하여 직선되며(§64①), 국회에 대하여 책임을 지지 아니하고, 국무회의는 심의기관에 불과하였으며(§83①), 부통령제 대신 국회의 동의 없이 대통령이 임명하는 국무총리제를 두었다(§84①). 다만 국무총리와 국무위원에 대한 국회의 개별적 해임건의권을 인정하였다(§59①).
4. 第4共和國
이른바 유신헌법하의 대통령은 순수한 대통령제에서 볼 수 없는 권한들을 많이 가지고 있었다. 이는 프랑스 5공화국헌법상의 대통령의 권한을 모방·변형하여 규정한 것이며, 이를 혼합형 대통령제 또는 권위주의형 대통령제라고 부를 수 있겠다. 프랑스의 경우 대통령은 국무회의(conseil des ministres)를 직접 주재하고(§9), 수상을 임명하고 수상의 제청으로 각료를 임명한다(§8). 또 법률안재의요구권이 있으며(§10②), 국회의 임시회 개폐요구권(§30), 교서권(§18), 국회해산권(§12), 국민투표부의권(§11), 비상조치권(§16) 등을 갖는다. 반면에 의회는 대통령에 대해 별 통제수단을 가지고 있지 못하다. 한편 1972년 헌법에 따르면 대통령은 통일주체국민회의를 통하여 간접선거로 선출되고(§39①), 국회해산권(§59①), 긴급조치권(§53) 등이 인정되고, 정부에게는 법률안제출권(§87)과 국무위원의 국회출석·발언권(§96①)이 인정됨과 동시에 대통령에게 다시 법률안거부권을 인정하였다(§88②). 또한 대법원장과 기타 법관까지도 대통령이 임명하는 등(§103①②) 대통령에게 권력이 집중되었다. 다만 국무총리의 임명에는 국회의 동의가 필요하였다(§63①). 그러나 대통령의 일괄 추천으로 통일주체국민회의에서 선출하는 국회 재적 1/3에 해당하는 국회의원이 있기 때문에 국회가 국무총리 임명동의안을 부결시킬 가능성은 별로 없었다.
5. 第5共和國
1980년 헌법상의 대통령제는 제4공화국과 비슷하나 일부 순수한 대통령제로 복귀하였다고 평가할 수 있다.
대통령은 대통령선거인단에 의해서 간접선거되었다(§39①). 대통령은 국정전반에 걸친 비상조치권이 있었고(§51①), 국회해산권(§57①)이 인정되는 등 실질적으로 1972년 헌법 시절과 별 차이가 없었다. 국무총리는 국회의 동의를 얻어 임명하였으나(§62①), 국회의 구성에 있어서 비례대표(전국구)의석의 배분에 있어서 제1당에 2/3 의석을 우선 배분(국회의원선거법 §130)하는 등 1972년 헌법과 마찬가지로 인위적 다수의석점유현상으로 인하여 대통령에 대한 실질적인 견제를 할 수 없었다.
Ⅳ. 現行 憲法上의 大統領制의 實際
1. 現行 憲法上 議員內閣制的 要素
현행헌법상의 정부형태에 대해서는 제3공화국과 유사한 형태, 한국형대통령제 또는 준미국형대통령제, 대통령제중심의 절충형 내지 변형된 대통령제 등으로 부르고 있다. 그 명칭에 상관 없이 대통령제를 기본으로 하나 의원내각제적 요소가 가미되어 있는 형태로 볼 수 있다. 즉 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하는 국무총리제도(§86), 국무회의(§88), 국무총리와 국무위원의 부서제도(§82), 국무총리의 국무위원에 대한 임명제청 및 해임건의(§87①③), 국회의 국무총리·국무위원에 대한 해임건의(§63①), 국회의 대정부질문권(§62②), 대통령선거시 최고득표자가 2인 이상일 경우 국회에서 결선투표를 하게 한 것(§67②), 정부각료의 의회출석 발언권(§62①), 정부각료와 의원의 겸직 가능(국회법 §29①ⅰ), 정부의 법률안제출권(§52) 등이 규정되어 있다.
그런데 권력구조는 그 속성상 법규만으로 이루어지지 않는다. 그것은 다양한 요소의 정치문화적인 배경하에서 그 구체적인 형태가 결정되는 것이다. 따라서 한 나라의 헌법규정만 가지고 권력의 행사형태를 알아볼 수 있는 것은 아니다. 현행 헌법하의 세 대통령 시대가 각각 다른 양상으로 나타나는 것도 그 때문이다. 우리나라의 경우 대통령제를 기본으로 하고 있으나 수많은 의원내각제적 요소를 가지고 있다. 그러나 이 의원내각제적 요소들은 대통령에게 집중된 권한의 분산이라는 소기의 목적을 달성하는 데는 매우 미흡하다.
2. 評價
이러한 제도들이 권력분산효과를 가져오지 못하는 데에는 다음과 같은 이유에서 기인한다고 생각된다.
첫째, 政黨制度의 발달을 통한 권력의 융합현상이 있다. 가장 중요한 요소라고 할 수 있는데, 집권당을 통하여 대통령은 행정부뿐만 아니라 입법부·사법부도 장악할 수 있다. 더구나 대통령이나 국회를 통제할 헌법재판소와 중앙선거관리위원회도 임명권을 통하여 어느 정도 영향력 하에 둘 가능성이 있다. 물론 이러한 현상은 대통령 소속 정당이 의회의 다수당일 경우에 나타난다. 이를 역으로 말하면 대통령 소속 정당이 의회의 다수당이 아닐 경우만 대통령의 권력행사가 통제될 수 있다는 결론에 이른다. 즉 의원내각제적 요소만으로는 대통령의 권력을 분산할 수 없다. 우리의 역사를 되돌아 보건대 권력구조와 상관없이 권력은 대통령에게 집중되었다는 사실을 상기할 필요가 있다.
둘째, 任命權과 命令權의 혼동현상이 있다. 대통령의 국가기관 구성권은 헌법상 이들 국가기관의 구성상 필요한 행위일 뿐, 그 기관은 반드시 대통령의 명령을 받는 것이 아니다. 즉 임명권이 있으면서 상명하복의 관계에 있는 경우와 임명권은 있지만 신분과 직무가 독립적인 경우와는 구분되어야 하나 실제로는 정도의 차이는 있으나 영향을 받는다고 생각된다. 앞의 예로는 국무총리와 각부장관을 비롯한 행정부 공무원이 있으며(§78, §86①, §87① 등), 뒤의 예로는 대법원장과 대법관(§104①②), 헌법재판소장과 일부 헌법재판관(§111②④), 중앙선거관리위원 중 3인(§114②), 감사원장과 감사위원(§98②③) 등을 들 수 있다. 앞의 경우 상명하복의 관계에 있으므로 대통령의 권한행사를 견제하지 못하는 것은 당연하다고 할 수 있으나(사실은 어느 정도 수직적 권력분립으로 견제가 이루어져야 하지만), 뒤의 예에서는 신분의 보장과 업무의 독립이라는 공통된 특성이 있는데도 불구하고 이를 살리지 못하는 것이다. 그 이유로는 우리나라의 의식구조상 임명권자의 의사를 존중해 주는 것이 임명행위에 대한 의리라고 생각한다는 점과 連任을 의식하여 임명권자의 의사에 따르게 될 수 있다는 점을 들 수 있다. 따라서 임명과 직무수행은 별도라는 의식의 개선이 있어야 하며, 제도적으로 연임제도를 없애는 것이 하나의 방안이 될 것이다.
셋째, 二重的 地位에 대한 분별이 우리나라의 의식구조에 부합하지 않는다는 점이다. 예컨대 행정각부의 장관은 국무위원 중에서 대통령이 임명한다(§94). 따라서 국무위원은 국무회의의 구성원으로서 대통령과 국무총리와 대등한 지위를 가지지만, 장관의 입장에서는 상명하복의 관계를 가진다. 이 경우 양자의 지위를 분리해서 직무를 수행하지 못하고 이를 혼동하는 결과 국무회의가 실질적인 심의기관으로서의 역할을 다할 수 없고, 결과적으로 대통령의 권한행사를 합리적으로 조정하거나 견제할 수 없다. 또 大統領의 지위도 국가원수로서의 지위와 행정부수반으로서의 지위가 이론적으로는 구분 허 영, 주(24)의 책, 904면 이하; 권영성, 주(24)의 책, 901면 이하 되나 실제로는 혼동되기 때문에 행정부수반으로서의 직무수행도 입법·사법부보다 우월한 지위에서 집행되는 경우가 대부분이다.
넷째, 가장 중요한 요소일 수 있는데, 권위주의적인 우리 정치전통이다. 조선시대와 일제시대, 그리고 6·25를 거치면서 민주적인 또는 분산된 권력이 행사된 적이 별로 없는 것이다. 우리도 4·19나 1980년과 1987년 등 시민혁명이라 부를 수 있을 만한 사회적 분위기가 형성된 적이 있으나, 그것이 서양처럼 민주주의 발전으로 연결되었다고 보기에는 미흡한 점이 있다. 따라서 대통령의 권력분산을 의도하는 여러 가지 규정들이 실제로는 우리의 의식구조에 적합하지 않고 실제로 그러한 역할을 하지 못한 것이다. 물론 6-70년대와 비교하면 지금이 훨씬 민주주의와 법치국가에 대한 의식이 높고, 어느 정도 규범화되었다고 할 수 있다.
Ⅴ. 結語
1. 權力構造論議의 必要性과 憲法改正
이제까지 우리 헌법상의 권력구조의 변천과정과 대통령제인 현행헌법상의 의원내각제의 실제 역할을 살펴보았다.
우리의 정부형태는 전형적인 미국식 대통령제와 의원내각제와의 중간형태로서 규정되어 변천되어 온 것이다. 다만 시대에 따라 양극단 사이에서 약간의 이동이 있었을 뿐이다. 또한 헌법규정에 상관 없이 누가 대통령이 되느냐에 따라 실제 양상이 다르게 나타났던 것이다.
[역대 헌법상의 정부형태]
5·16 직후
【의원내각제】2공화국－제헌헌법－1차개헌－2차개헌－현행－3공화국【대통령제】
5공화국－유신헌법
그런데 권력의 속성은 富와 같아서 아예 없는 사람은 체념하지만 있는 사람은 더욱 가지려고 하는 것이다. 따라서 스스로 자신의 권력을 분배하려는 기대는 금물이다. 법적으로 아무 것도 담보되지 않는다는 것은 법적으로는 무의미한 것이다. 바람직한 권력구조를 논의하는 목적은 궁극적으로 국민의 지지를 받는 정책의 수립과 집행을 위하여 효율적인 조직이 무엇인가를 찾는 것이며, 이를 담보하기 위하여 권력의 집중과 분산을 ‘법적으로’ 논의하는 것이다. 그러나 실정헌법상 권력규정의 형태가 현실에 그대로 반영되는 것은 아니다. 같은 권력구조규정을 가지고도 여러 가지 형태로 권력의 행사형태가 나타날 수 있는 것이다.
그것은 물론 헌법의 규범력과도 밀접한 관련이 있다. 현행헌법은 여러 가지 미흡한 점이 없는 것은 아니나 과거 어느 헌법에 비해서도 규범력이 높은 것으로 평가되고 있다. 그 이유는 성립 당시 여야의 합의로 이루어졌다는 점과 1980년대 이후 대통령의 장기집권현상이 없어졌다는 점을 들 수 있겠다. 헌법이 현재 규범력을 확보하고 있다면 그 개정필요성은 적은 것이다. 특히 역대 헌법상의 권력구조가 대통령제와 의원내각제의 중간형태였고 지금도 그렇다면 개헌을 통하여 권력구조를 일부 개편한다 해도 근본적인 정치현실의 변화는 없을 것이라는 추측이 가능하다. 오히려 “권력분립의 실현의 척도는 헌법에 의한 구체적 형성인데, 그 형성에 있어서는 어디에서든 마찬가지로 실재하는 역사적 세력들의 활동에 대한, 일정한 내용을 갖는 질서가 중요하다.” 결국 전체적인 국민의 의지와 헌법생활 전체의 변화에 달려 있는 것이다. 그러므로 현재의 여러 가지 여건을 고려해 볼 때, 현행제도의 부분적 보완 이상의 근본적 변화는 불필요하다고 하겠다.
2. 대통령제하에서의 권력분산의 헌법적 方法
현행 대통령중심제하에서는 사실상 대통령에 권한이 집중되기 마련이다. 이를 완화하는 방법으로 의원내각제의 전면적 도입이나 의원내각제적 요소의 추가적 도입 내지는 이미 존재하는 이들 요소의 활성화로는 부족하다. 大統領의 권력행사를 제한하기 위해서는 野黨의 존재가 가장 중요하다. 고전적 권력분립에서 말하는 권력의 분리란 정당을 중심으로 한 권력통합현상으로 인하여 사실상 여당과 야당의 분립을 의미하게 되었고 사실상의 효과적인 권력의 억제와 균형도 여당과 야당 간에 행해지게 되었기 때문이다. 이 때의 “야당은 헌법적 질서의 테두리 내에서 행사되는 정치적 투쟁을 의미한다. 이같은 헌법적 질서에 속하는 것으로는 다당제원리, 모든 정당에 대한 기회균등, 그리고 소수가 다수로 될 수 있는 기회, 즉 정권교체의 기회의 보장 등이다.” 물론 그 야당의 견제력은 단순한 의석수에서 나오는 것이 아니라 진정 국민을 위한 정책을 개발하고 대안을 제시함으로써 국민의 지지를 받을 때만 가능한 것이다. 2002년 장상·장대환 두명에 대한 국무총리임명동의안의 부결처리는 단순한 야당의 숫적 우세만으로는 설명하기 어려운 것이다.
또한 중요한 점은 정당내 민주화이다. 야당의 견제가 아니더라도 집권당 내부질서가 민주화되어 있다면 대통령에 집중되는 권력을 완화할 수 있는 것이다. 반면에 집권당이 비민주적으로 운영된다면 그 비민주적 집권당을 통해 대부분의 국가권력을 장악하게 되므로 결국 국가 전체가 비민주적으로 운영될 것이기 때문이다. 다만 정당의 속성상 그 민주화 여부는 헌법과 법률의 규정만으로는 한계가 있다. 민주화에 대한 국민의 의식수준의 향상만이 이를 담보할 것이다.
다음으로 대법원과 헌법재판소, 중앙선거관리위원회가 대통령제하의 권력분산의 역할을 일부 담당할 수 있을 것이다. 한편 직업공무원제 내지는 공무원의 정치적 중립의 보장도 중요한 역할을 할 것이다. 이와 관련하여 대통령 임기말의 이른바 ‘공무원의 줄서기’나 ‘눈치보기’를 개인적 차원의 문제로 보는 것은 바람직하지 않다. 그것은 인지상정이기 때문이다. 헌법 차원의 공무원의 정치적 중립 원칙이 실효성을 거둘 수 있도록 하위법규와 헌법실무가 구체화되어야 할 것이다.
기타 현행헌법상 권력구조와 관련하여 개정의 여지가 있는 것을 들어보면 다음과 같다. 즉 대통령선거와 국회의원선거에서 決選投票制의 도입, 副統領制의 도입, 대통령 임기의 4년 1회 연임제, 선거구 인구불평등 문제의 원칙규정 등이다. 그리고 헌법에 규정되어 이미 우리가 시행하여 온 여러 가지 제도들을 대통령의 자의적 권한행사를 견제할 수 있도록 해석하거나 입법적 보완을 요하는 것도 필요하겠다. 이러한 것에는 국회 인사청문회와 국정감사·조사권의 실질화, 각종 선거시기의 재조정, 국회의원의 一部改選制度의 도입, 대통령 사면권의 합리적 제한, 정부에 설치된 각종 위원회의 독립성 강화 등을 들 수 있겠다.
